لغو تحریم‌ها علیه عراق

در تیرماه 1392 با تصویب قطع‌نامۀ 2107 شورای امنیت سازمان ملل متحد، عراق از شمول فصل هفتم شورای امنیت خارج شد. فصل هفتم منشور ملل متحد اقدامات قهری علیه دولتی که تهدید برای صلح و امنیت بین‌المللی تشخیص داده شود را در بردارد. پس از تهاجم عراق به کویت در سال 1369 (1990 م.) شورای امنیت با قطع‌نامه‌های مکرر ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد، اقدامات عملی برای مقابله با این کشور انجام داد. قطع‌نامۀ 661 در 6 اوت 1990 دولت‌ها را ملزم می‌سازد که از واردات کالاها و محصولاتی که بعد از 6 اوت از عراق و کویت اشغالی صادر می‌شود خودداری کنند و اتباع خود یا دیگران را که در قلمرو آنان می‌باشند از ارسال یا فروختن هر نوع کالا یا محصول از جمله سلاح یا هر نوع تجهیزات نظامی دیگر بازدارند. دولت‌ها هم‌چنین از انتقال وجه به عراق و کویت به هر طریق ممکن منع شده‌اند. در ادامه، قطع‌نامۀ 665، محاصرۀ دریایی را موجب می‌شود و قطع‌نامۀ 670 تمام طرق حمل و نقل از جمله تردد هوایی عراق را مورد تحریم قرار می‌دهد. پس از حملۀ نیروهای ائتلاف به عراق به منظور آزادسازی کویت، قطع‌نامۀ 687 شرایط آتش‌بس را مشخص و در کنار موضوعاتی همچون غرامت و علامت‌گذاری مرز بین کویت و عراق، انهدام سلاح‌های کشتار جمعی را نیز بیان داشت که مبنایی برای اقدامات بعدی علیه عراق شد. جهت تضمین اجرای موارد فوق و خصوصاً خلع سلاح، تحریم‌های اقتصادی قطع‌نامۀ 661 ابقا شد؛ البته با تسهیلات بشر دوستانه برای تهیۀ مواد غذایی و دارویی و نیازهای حیاتی. خسارات حاصل از این تحریم ابعاد بسیار گسترده‌ای یافت که مهم‌ترین بُعد آن آسیب‌های بشری بود که به ملت عراق وارد گردید.

عراق در دهۀ 1980 به عنوان یکی از پیشرفته‌ترین و قدرتمندترین اقتصادهای جهان عرب به شمار می‌رفت و از یک بخش صنعتی قوی، سیستم حمل و نقل نسبتاً پیشرفته، و در مقام مقایسه از زیرساختارهای مناسبی برخوردار بود. درآمد سرانۀ این کشور در حدّ ونزوئلا و کرۀ جنوبی بود و سیستم آموزشی آن در جهان عرب از بهترین‌ها به شمار می‌رفت. اما پس از تحریم، وضعیتی بسیار اسف‌بار پیدا نمود.

تولید ناخالص داخلی عراق در سال 1989 حدود 49 میلیارد دلار بود که در سال 1997 به حدود 10 میلیارد دلار رسید.[1]

وضعیت اسف‌بار حاصل از تحریم، سازمان ملل متحد را مجبور به اجرای برنامۀ نفت برای غذا نمود تا دولت عراق با صادرات محدود نفت، مواد غذایی وارد نماید. قطع‌نامۀ 706 و 712 اجازه داد تا عراق در مدت شش ماه، 6/1 میلیارد دلار نفت برای تهیۀ غذا صادر نماید و البته یک سوم فروش نفت برای غرامت جنگی اختصاص می‌یافت. عراق مخالفت نمود تا اینکه در سال 1995 شورای امنیت قطع‌نامۀ 986 را صادر نمود و میزان درآمد عراق برای فروش نفت را به 1 میلیارد در سه ماه افزایش داد.

شورای امنیت بر اساس مادۀ 41 منشور ملل متحد، صلاحیت اعمال تحریم‌های اقتصادی علیه کشور متخلّف را دارد، اما بر اساس حقوق عرفی بشر دوستانه که بعد از تصویب منشور در قالب کنوانسیون‌های متعددی تدوین گردید، استانداردهای ویژه‌ای در جهت حمایت از مردم غیر نظامی خصوصاً زنان و کودکان پیش‌بینی شده است. در قضیۀ عراق، بسیاری از این استانداردها نقض شد و کودکان و زنان، قربانیان اصلی این فاجعه گردیدند.[2] بر اساس گزارش دولت عراق، سالانه حداقل یکصد و بیست هزار نفر در نتیجۀ این تحریم‌ها به ویژه به خاطر سوء تغذیه و کمبود امکانات بهداشتی و درمانی از بین می‌رفتند.[3]

پس از حملۀ آمریکا و متحدانش به عراق و اشغال عراق در سال 2003 و روند دولت‌سازی در عراق، تحریم‌ها نیز به سمت رقیق‌تر شدن رفت. قطع‌نامۀ 1483 شورای امنیت به اجازۀ از سرگیری صادرات نفت عراق اشاره دارد. البته مسئولیت کشور عراق بر عهدۀ اشغال‌گران بود.

چنانچه تحریمی بر علیه کشوری وضع شود، این تحریم به دو صورت می‌تواند برداشته شود: راه اول صدور یک قطع‌نامۀ جدید و اعلام رسمی پایان تحریم‌ها توسط شورای مذکور است و راهکار دوم، ایجاد تغییرات تدریجی و مرحله به مرحله به مرور زمان و بدون نیاز به صدور قطع‌نامه است. در مورد عراق، هر دو شیوه کاربرد داشته است. از سال ۲۰۰۳ و به خصوص بعد از سال ۲۰۰۵ بسیاری از تحریم‌های اعمال شده بر علیه این کشور به صورت موردی و از سوی جامعۀ بین‌المللی برداشته شده است و شاید تنها از بُعد حقوقی و ظاهری نیاز به صدور قطع‌نامه بود.[4]

در سال 2010 شورای امنیت با صدور قطع‌نامه‌های 1956، 1957 و 1958 اقدام به لغو بخش عمده‌ای از تحریم‌های علیه عراق نمود و در ادامه با توجه به اینکه وضعیت بین عراق و کویت منجر به قرار گرفتن عراق در ذیل فصل هفتم شده بود، اقدام برای رفع مسائل فی‌مابین این دو کشور منجر شد تا با صدور قطع‌نامۀ 2107 شورای امنیت، عراق از ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد خارج شود. در این قطع‌نامه، مفاد مندرج در قطع‌نامه‌های قبلی که مجوز اجرایی شدن قطع‌نامه‌ها را با توسل به فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد می‌داد (که اقدامات قهری را شامل می‌گردید) لغو نمود.

رفع اتهام تهدید برای صلح و امنیت بین‌المللی از عراق تبعات سیاسی و اقتصادی گوناگونی را برای عراق به همراه خواهد داشت. دولت عراق بر آن خواهد بود تا با استفاده از این پیروزی، بیش از پیش برنامه‌های توسعۀ اقتصادی خود را پی‌گیری نماید و از سوی دیگر، در عرصۀ منطقه‌ای و بین‌المللی نقش‌آفرینی کند.

اقتصاد عراق شدیداً وابسته به نفت است و نفت، اولین منبع درآمد ملی عراق است. کشاورزی دومین منبع تولید ناخالص ملی و بزرگ‌ترین عرصۀ فعالیت و اشتغال بخش خصوصی کشور محسوب می‌شود. با این وجود تولید محصولات غذایی و کشاورزی عراق نسبت به ظرفیت‌های بالقوۀ تولیدی آن بسیار پایین است. تحریم، ناامنی، قدیمی بودن تکنولوژی، کمبود الکتریسیته و سوخت، ناکافی بودن اعتبارات و عدم سرمایه‌گذاری بخش خصوصی از جمله علل رکود بخش کشاورزی است. نیمی از محصولات غذایی و کشاورزی عراق وارد می‌شود.[5]

به جز فقر داخلی، بدهی‌های خارجی باقی‌مانده از دوران صدام نیز گریبان این کشور را گرفته است. از سوی دیگر، بمباران‌های هوایی سال‌های 1990 – 1991 به بسیاری از زیرساخت‌های نفتی، حمل و نقل، برق، آب و سایر زیرساخت‌های صنعتی آسیب جدی وارد کرد.

محور توسعۀ عراق، نفت است و باید سرمایه‌گذاری‌های عظیمی در صنعت نفت صورت بگیرد. عراق طی سه دهۀ گذشته سرمایه‌گذاری جدی در صنعت نفت خود نداشته است. در عین حال بدون مشارکت غرب، بازسازی صنعت نفت عراق دشوار خواهد بود، چرا که غرب منبع عمدۀ دانش، فن‌آوری و سرمایه در این حوزه است. بنابراین، الزام‌های ناشی از ساختار اقتصاد عراق، رهبران این کشور را به سوی توسعۀ روابط امنیتی، سیاسی و اقتصادی با دنیای غرب هدایت خواهد کرد.[6]

عراق ذخایر عظیم نفتی دارد و می‌تواند با توسعۀ صنعت نفت خود، جایگاه اول صادرات را نیز به دست آورد. برخی از کارشناسان این مطلب را دلیلی برای پی‌گیری آمریکا و انگلیس برای لغو تحریم‌ها و خروج عراق از ذیل فصل هفتم می‌دانند. البته باید به این نکته نیز اشاره کرد که در توافق‌نامۀ امنیتی بغداد – واشنگتن، آمریکا به این مسئله متعهد شد که در راستای خروج عراق از ذیل فصل هفتم گام بردارد.[7] اما باید توجه داشت که با تحریم نفتی ایران، عراق جایگزین مناسبی است تا جای خالی نفت ایران را پر نماید. از سوی دیگر رشد عراق را می‌توان از برنامه‌های اصلی آمریکا دانست، چرا که مؤید پیروزی و نتیجه‌بخش بودن لشکرکشی به عراق خواهد بود و آمریکا را به عنوان نجات‌بخش ملت‌های تحت ستم معرفی خواهد کرد و وجهۀ تخریب‌شدۀ آمریکا به واسطۀ لشکرکشی به عراق و افغانستان را بهبود خواهد بخشید.

از سوی دیگر آمریکا در اشغال عراق اهدافی چون مهار ایران و سوریه را در نظر داشت.[8] این مطلب که توسط بوش، رئیس جمهور وقت آمریکا در زمان حمله به عراق مطرح شد، برآمده از این نظر است که عراق همانند گذشته عرصۀ منازعه و رقابت میان پارسی‌ها و اعراب باقی خواهد ماند و نه تنها نباید عرصۀ تاخت و تاز ایران باشد، بلکه باید در مهار قدرت روزافزون ایران ایفای نقش کند. چنین دیدگاهی طرفدارانی جدی دارد که مهار ایران از طریق فعال کردن عراق به عنوان عنصر موازنه‌بخش منطقه‌ای در قبال ایران امکان‌پذیر است.[9]

اگرچه دولت نزدیک به ایران در عراق و نفوذ ایران در این کشور تا حدودی این سناریو را شکسته خورده نشان می دهد اما باید دانست که استراتژی آمریکا و دیگر کشورهای منطقه و فرامنطقه‌ای در قبال عراق بلند مدت است و قطعنامه 2107 موید این مطلب است.

در واقع، به نظر برخی از کارشناسان، کشورهای عربی (به عنوان هم‌پیمانان منطقه‌ای غرب) عراق را جزیی از پیکرۀ این امت می‌دانند که در دامان ایران و شیعیان رها شده است. بنابراین، برای بازگرداندن این بخش از امنیت عرب، کشورهای فوق درصدد برآمده‌اند با به رسمیت شناختن و نفوذ خود در عراق جدید، از نفوذ روزافزون ایران بکاهند (که مورد خواست غرب نیز می‌باشد). چشم‌انداز روابط عربی با عراق جدید با گسترش روابط و حداکثرسازی تعاملات و بازدارندگی در برابر ایران همراه خواهد بود.[10] اگر چه واقعیت تا به امروز جریان را به سمت دیگر برده است و تخاصم به جای تعامل مابین برخی از کشورهای عربی با عراق در‌گرفته است، اما می‌توان امیدوار بود که اگر سقوط دولت عراق که امروز برخی از کشورهای منطقه به شدت به دنبال آن هستند، میسر نشود، دوباره تنش‌زدایی عربی در پیش گرفته خواهد شد که مطالبۀ دولت عراق نیز هست.

اما ایران چنین نظری نسبت به کشور همسایۀ خود ندارد و به عراق به عنوان یک شریک و عمق راهبردی نگاه می‌کند. توسعۀ عراق و ارتقا جایگاه منطقه‌ای و بین‌المللی این کشور مورد حمایت و پی‌گیری ایران واقع شده است. شاید اصرار ایران برای برگزاری مذاکرات ایران و 5+1 در بغداد و پیشنهاد برای حضور عراق در نشست‌های چهارجانبۀ مصر، ایران، ترکیه و عربستان در رابطه با بحران سوریه بیان‌گر علاقه‌مندی ایران به نقش‌آفرینی بیشتر عراق باشد.

به جز دستاوردهای سیاسی و امنیتی روابط مستحکم ایران و عراق، باید به دستاوردهای اقتصادی آن نیز اشاره کرد. ایران در چند سال اخیر با تحریم‌های تحمیلی شورای امنیت و غرب درگیر است. تحریم‌ها، حمل و نقل، صنعت نفت و تبادلات بانکی و مالی ایران را هدف قرار داده و به دنبال قطع درآمدها و مبادلات مالی ایران هستند. از این رو ایران سعی می‌کند تا مبادلات مالی و بانکی خود را از طریق کشورهای هم‌سو و همسایگان انجام دهد، وابستگی خود را به نفت کاهش داده و از سوی دیگر ارز مورد نیاز خود را از طریق صادرات غیرنفتی تامین نماید که کشورهای همسایه، ایران را به این اهداف می‌رسانند.

به اعتراف بسیاری از کارشناسان و سیاست‌مداران، عراق نقش مهمی را در این مسئله بازی می‌نماید. مرکز خدمات پژوهشی کنگره (CRS) در گزارش خود در رابطه با تحریم ایران بیان می‌دارد که این کشور از عراق برای دور زدن تحریم‌های انرژی و بانکی استفاده می‌کند.[11]

یکی از کارشناسان مسائل خاورمیانه در اندیشکدۀ «امریکن اینترپرایز» نیز معتقد است که با توجه به افزایش فشارها بر ایران، این کشور می‌تواند با بهبود بخشیدن به روابط دیپلماتیک خود با پاکستان و افزایش کیفیت صادرات خود به عراق، از این دو کشور برای کاهش فشار اقتصادی بر خود استفاده کند.[12]

رفتار سیاست‌مداران آمریکایی نیز از جایگاه عراق در سیاست ضدتحریمی ایران و نگرانی آنها خبر می‌دهد. اسفند 1391 معاون وزیر خزانه‌داری آمریکا در امور تروریسم، مجموعه نشست‌هایی را با مقامات ارشد عراقی برگزار کرد که در این دیدارها در رابطه با تحریم‌های اقتصادی و اعمال فشار بر تهران گفتگوهایی انجام شده بود.[13]

این درحالی است که مبادلات اقتصادی ایران و عراق در سال‌های اخیر افزایش یافته و عراق به اولین مقصد صادرات ایران بدل شده است. میزان تجارت خارجی ایران با عراق در سال گذشته 6 میلیارد دلار بوده است.[14] اما هم‌چنان ترکیه شریک اول تجاری عراق است. مهم‌ترین مقاصد تجاری عراق به ترتیب آمریکا، هند، چین، کرۀ جنوبی، کانادا، ایتالیا و اسپانیا هستند و عمدۀ صادرات عراق نیز نفت، غذا و حیوان زنده می‌باشد. مهم‌ترین مبدأ کالاهای وارداتی عراق نیز به ترتیب ترکیه، سوریه، چین، آمریکا و کرۀ جنوبی است و هنوز ایران جایگاه مناسبی در اقتصاد عراق پیدا نکرده است. شاید لازم باشد به این مطلب هم اشاره شود که شرکت‌های آمریکایی در بخش‌های انرژی، دفاعی، فناوری اطلاعات، خودرو و بخش حمل و نقل فعال هستند.[15]

مواد غذایی و مواد دارویی از عمده کالاهای وارداتی عراق می‌باشد. اگر چه ایران در مواد غذایی عراق جایگاه خوبی دارد اما عمدۀ صادرات ایران به عراق سیمان می‌باشد.

در ایران، ستاد توسعۀ ایران و عراق در راستای توسعۀ روابط اقتصادی تشکیل شده است و هم‌چنین قراردادها و موافقت‌نامه‌های گوناگونی به امضا رسیده است. به طور مثال می‌توان به امضای سند همکاری توسعۀ اقتصادی و روابط تجاری ایران و کردستان عراق اشاره کرد. معاون رئیس‌جمهور ایران نیز هدف سفر رئیس‌جمهور ایران به عراق در تیرماه 1392 را توسعۀ روابط دوجانبۀ اقتصادی دانست.

عراق نیز به دنبال استفاده از ظرفیت‌های ایران برای تامین انرژی می‌باشد. نوری المالکی نخست‌وزیر عراق در دیدار با رئیس‌جمهور ایران بیان داشت: «خواستار همکاری با ایران در زمینۀ انرژی و برق هستیم.»

ایران در تامین انرژی عراق نقش مثبتی ایفا می‌کند. صادرات برق به این کشور (400 میلیون دلار) و همچنین تعمیر و ساخت تاسیسات برق و نیروگاه‌ها از فعالیت‌های عمدۀ ایران در عراق می‌باشد. البته همکاری در حوزۀ انرژی تنها به برق محدود نمانده است. در طول یک سال گذشته تاکنون طرفین چندین قرارداد استراتژیک نفتی امضاء کرده‌اند که فروش کالا و تجهیزات، ساخت و راه‌اندازی برخی از تاسیسات نفت و گاز، امضا قراردادهای بلندمدت صادرات فرآورده‌های نفتی و سوآپ سوخت و توافق به منظور توسعۀ مشترک برخی از میادین مرزی از مهم‌ترین توافق‌های نفتی این دو کشور می‌باشد.

در راستای همکاری‌های نفتی، وزیر نفت ایران از حضور سازندگان ایرانی تجهیزات صنعت نفت در عراق حمایت کرد[16] و مدیرعامل شرکت ملی حفاری ایران نیز از توافق با شرکت حفاری عراق دربارۀ یک کارگروه مشترک خبر داد که قرار است زمینه‌های همکاری‌های فنی، تخصصی و آموزشی را بررسی کرده و شرایط عقد قرارداد را به وجود آورند.

اما جنجالی‌ترین حوزۀ همکاری دو کشور در حوزۀ انرژی، بحث صادرات گاز ایران به عراق است. تیرماه 1392 قرارداد صادرات نفت ایران به عراق به امضای وزرای نفت دو کشور رسید. بر اساس این قرارداد، ایران روزانه 25 میلیون متر مکعب گاز به عراق صادر می‌کند. از محل صادرات بیست و پنج میلیون متر مکعب گاز به عراق روزانه 10 میلیون دلار و سالانه 3.7 میلیارد دلار درآمد نصیب کشور خواهد شد.[17]

موسی احمدی عضو هیئت رئیسۀ کمیسیون انرژی و عضو کمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی که عضو گروه دوستی پارلمانی ایران و عراق نیز است، قرارداد گازی ایران و عراق را نشان از توان کشورمان برای گذر هوشمندانه از تحریم‌ها قلمداد کرد.[18]

قرارداد گازی ایران با عراق از چنان اهمیتی برخوردار بود که منجر به واکنش مقامات آمریکایی شد. سخن‌گوی وزارت امور خارجه گفت: «آمریکا در مورد این قرارداد از دولت عراق توضیح خواسته است» و ادامه داد که «بغداد در گذشته تمایل خود به پای‌بندی به تحریم‌های آمریکا را اعلام کرده است … البته ما تبعات احتمالی چنین اقدامی را گوشزد کرده‌ایم و این اقدام به منزلۀ انحراف از تحریم‌های آمریکا تلقی خواهد شد.»[19]

گردشگری نیز از مسائل فی‌مابین دو کشور است و برای هر دو طرف مواهب گوناگونی را در بر داشته است و ایران باید در این حوزه قدرتمندتر عمل نماید. گردشگری به یمن سقوط ارزش پول ایران، به مقصدی ارزان برای عراقی‌ها تبدیل شده است. این حوزه، حوزه‌ایست که چندان در خطر تحریم نیست. فراهم نمودن امکانات برای گردشگری مذهبی (مشهد و قم) و هم‌چنین تفریحی به خصوص در غرب ایران (که درگیر بیکاری است) می‌تواند سیل عراقی‌ها را روانۀ ایران نماید.

این روابط اقتصادی است که ایران را نیازمند عراقی توسعه‌یافته می‌کند. عراق نیز در سال‌های اخیر رشد اقتصادی خوبی داشته است و در سال 2012 رشد اقتصادی 4/8% را تجربه کرده است.[20] ایران برای دور زدن تحریم‌ها نیازمند عراقی است که روابطی عادی و خوب با غرب و کشورهای عربی داشته باشد و از محیطی امن برای سرمایه‌گذاری و توسعۀ اقتصادی برخوردار باشد. روابط ایران و عراق رو به گسترش است و ایران حضور مثبتی در عراق و به خصوص کردستان عراق داشته است. به نظر، ایران دنبال آن است تا دُبِی دیگری در همسایۀ غربی‌اش پدیدآید تا حیاط خلوت ایران برای اقتصاد مورد تحریم ایران ایجاد گردد.

اگر چه قطع‌نامه‌های شورای امنیت، ایران را از صدور سلاح منع نموده است، اما ایران باید در صنایع دفاعی و آموزش نیروهای مسلح عراق وارد گردد تا هم تجارت غیرنفتی خود را رونق بخشد و هم از یک نیروی دفاعی هم‌سو در همسایگی خود برخوردار باشد؛ که البته به این راحتی‌ها امکان‌پذیر نخواهد بود.

در انتها به مطلبی از کادن راس، ديپلمات پيشين انگليسی كه از سال 1998 تا 2002 در دفتر نمايندگي انگليس در شوراي امنيت مشغول به كار بوده است اشاره می‌شود که بیان می‌دارد: «تجربيات سال‌هاي اخير نشان مي‌دهد كه هيچ تحريمي تا زماني كه اهداف آن مورد موافقت همه و به خصوص همسايگان آن كشور تحريم شده نباشد، موفقيت‌آميز نخواهد بود.»[21]

این مطلب نشان می‌دهد که تحریم، شاخه و برگ‌های فراوانی دارد و از این رو، سوریه به عنوان عمق راهبردی برای ایران و مقاومت لبنان درگیر مسائل داخلی می‌شود تا این حلقه شکسته شده و راه ایران برای نقش‌آفرینی مسدود شود. از سوی دیگر، عراقِ هم‌سو با ایران نیز خطری برای برنامۀ تحریم و انزوای ایران است؛ از این رو ناامنی‌های عراق را، جدای از مشکلات و مسائل داخلی، باید تا حدودی مرتبط با این مسئله دانست که امروز عراق در حوزۀ سیاسی، اقتصادی و راهبردی، عمق ایران محسوب می‌گردد.

اندیشکده راهبردی تبیین