حمله به دفتر مجله شارلی ابدو، نشان داد که فرانسه با تهدیدات امنیتی زیادی مواجه است. این اتفاق باعث شد که برخی از مقامات کشورهای اروپایی از جمله فرانسه و اسپانیا، خواستار بازنگری در پیمان شنگن شوند. بر این اساس، سؤال اول این است که قرارداد شنگن، چه مباحث مرتبطی با امنیت کشورهای اروپایی را با چالش مواجه ساخته است؟ سپس این سؤال مطرح است که پیامدهای وقایع فرانسه و دفتر نشریه شارلی ابدو بر قرارداد شنگن چگونه خواهد بود؟
1) قرارداد شنگن (1)
توافقنامه شنگن ابتدا در 14 ژوئن 1985، بین 5 کشور و سپس به امضای ده کشور جامعه اقتصادی اروپا رسید. قرارداد شنگن در حال حاضر 26 کشور اروپایی با بیش از 400 میلیون نفر جمعیت و مساحتی در حدود 4 میلیون و 312 هزار و 99 کیلومتر مربع را شامل میشود. مبنای توافق تکمیلی در قرارداد شنگن، مبتنی بر لغو کامل کنترلهای مرزی بین کشورهای امضا کننده، قوانین مشترک در ویزا، مسائل امنیتی و پلیسی و نهایتاً همکاریهای قضایی بوده است. این در حالی است که بخش عبور و مرور آزاد و برچیده شدن مرزها در این قرارداد پر رنگ است، اما قرارداد شنگن شامل مفادی مربوط به حقوق خارجیان، پناهندگان، پلیس و امنیت، مبارزه با مواد مخدر، تروریسم، نظام اطلاعاتی، حمل و نقل کالا و … نیز میشود؛ که در کشورهای غیر اروپایی كمتر به آنها توجه میشود. نکته قابل تأملتر در قرارداد شنگن این است:
1) کنترل گمرکی در مرزها به قوت خود باقی مانده است.
2) لغو کنترل ورود و خروج افراد به معنی عدم نظارت کامل نیست و شکل کنترل به صورت تکنولوژیک و هوشمند، تغییر یافته است. برای نمونه، سيستم اطلاعاتي اروپا مشخصات بيومتريك و بيولوژيك هر یک از شهروندان اروپا را که بخواهند، از طريق عكسبرداري ذخيره و در اختيار مقامات امنيتي قرار ميدهند.
3) کشورهای عضو، متعهد به راهاندازی و نگهداری یک سیستم اطلاعاتی مشترک با عنوان “سیستم اطلاعات شنگن” (2) میباشند. هدف از ایجاد این سیستم، کمک به سیاست و امنیت عمومی بوده است. این سیستم، جستوجوی خودکارِ هشدارهای امنیتی (افراد) را شامل میشود که میتواند امکان کنترل بیشتر را برای پلیس فراهم نماید.
4) کشورهای عضو ميتوانند اقدامات کنترلی را در موارد مشکوک و امنیتی (عمدتاً در برابر اتباع مسلمان اروپا) به کار گیرند. این اقدامات کنترلی در سالهای اخیر (بدون در نظر گرفتن موضوع حقوق بشر) در برابر مهاجران غیرقانونی شدت بیشتری گرفته است.
5) کشورهای عضو، موظف به تنظیم مقررات داخلی خود با اصول قرارداد در زمینههای مواد مخدر، قاچاق اسلحه، مواد منفجره و همچنین افراد میباشند.
6) بررسی محصولات و کالاها، بخشی از مقررات قرارداد میباشد که توسط مأموران برای ورود به مرزهای داخلی و یا خارج کردن از مرزها اعمال میگردد.
گرهخوردن موضوع مرزها با امنیت واحدهای سیاسی نظام بینالملل، بعدها حساسیتهایی را برای امضاکنندگان قرارداد شنگن افزود؛ که سال به سال بر این حساسیت افزوده شد. برجسته شدن مباحث مربوط به حوزه تروریسم پس از 11 سپتامبر 2011 و وقوع چندین حمله تروریستی در کشورهای مختلف اروپایی، در تشدید این حساسیت نقش ویژهای داشتهاند. به همین علت کشورهای عضو، از مادههای مندرج در مفاد این قرارداد که به آنها اجازه کنترل بیشتر گذرنامه و همچنین دایر نمودن موقت پستهای مرزی، جهت حفظ امنیت ملی را میدهد، استقبال نمودهاند. این موارد نشان میدهد که موضوع امنیت ملی واحدهای سیاسی اروپا، همچنان موضوع تقریباً چالش برانگیز در رویای همگرایی کامل اتحادیه اروپا به حساب میآید.
باید عنایت ویژه داشت که معاهده شنگن، دومين نماد مشترک اروپاي واحد محسوب ميشود و قراردادی است که خارج از چارچوب خاص اتحادیه اروپا منعقد شده است؛ که برخی کشورهای غیر عضو اتحادیه اروپا (از جمله نروژ، ایسلند و سوئیس) نیز، آن را پذیرفتهاند. این قرارداد از سال 1999 در دوایر اتحادیه اروپا ادغام شد که يك منبع اطلاعاتي و انتظامي عظيم را برای کل اروپا به ارمغان آورد.
2) انتقادات وارد بر قرارداد شنگن
قرارداد شنگن دارای نقصهای مختلفی است؛ که یکی از مهمترین این نقصها، کلی بودن و ابهام زیاد در این قرارداد است. انتقادات وارد بر این توافقنامه سالهاست که ذهن سیاستمداران اروپایی را به خود مشغول كرده است و عمده انتقادات حول دو اصل صورت میگیرد:
2-1) مباحث امنیت ملی: بقاء و امنیت ملی، نماد بی چون و چرای وجود واحدهای سیاسی میباشد که به اعتقاد رئالیستها، واحدهای سیاسی با تمام همکاریها و اقدامات مشترک در این حوزه، در صورت به خطر افتادن امنیتشان به تنهایی اقدام خواهند نمود و همواره ترس از عمل ننمودن سایر واحدها به توافقات امنیتی، آنها را به سوی اصل خودیاری سوق میدهد. این مسأله همواره با وقوع حوادث تروریستی در نقاط مختلف اروپا پررنگتر میگردد و حوادث اخیر پاریس و دفتر مجله شارلی ابدو نیز بر آن دامن زده است. به همین علت، مقامات برخی از کشورهای عضو قرارداد شنگن (از جمله فرانسه و اسپانیا) به صراحت، سخن از تعدیل مفاد این قرارداد و یا برچیده شدن و یا خروج از آن را زدهاند. به اعتقاد منتقدان این قرارداد، اتباع تروریست کشورهای عضو، با داشتن آزادی تردد، میتوانند هر کجای نقشه شنگن، دست به اقدامات تروریستی بزنند و نبود کنترل فیزیکی و دقیق، تعداد این حملات را بالا میبرد. از سوی دیگر، مساحت گسترده کشورهای عضو شنگن از شمال اروپا تا جنوب و از غرب تا شرق اروپا و همچنین جمعیت زیاد کشورهای عضو در این زمینه چالشهایی را ایجاد کرده است که نیازمند بازنگری است. بر اساس این باور، منتقدان اروپایی معتقدند تسهیلات ایجاد شده، حرکت تندروها (عمدتاً مسلمانان تندرو) از یک کشور به کشور دیگر را آسان نموده و بر چالشهای امنیتی خواهد افزود.
با تمام تبلیغات گسترده اتحادیه اروپا برای همگرایی در قاره سبز، لازم به ذکر است که از لحاظ حقوقی، کشورهای عضو «رئیس معاهدهها» هستند؛ بدین معنی که اتحادیه این قدرت را ندارد که بدون توافق اعضا و از طریق معاهدههای بینالمللی، از کشورها قدرت بگیرد و به قدرت خود اضافه کند. به علاوه، در بسیاری از حوزهها، به خصوص حوزههای مهم و کلیدی مانند امور خارجه و دفاع، کشورهای عضو، تنها از مقدار کمی از استقلال و اقتدار ملی خود صرف نظر کردهاند.
2-2) مباحث حقوق بشری: با ادغام مفاد قرارداد شنگن در دواير اتحاديه اروپا از سال 1999، كنترل دادههای منابع اطلاعاتي و انتظامى، براي ناظران بيطرف مشكلتر شده است. بر این اساس، ناظران با سختیهایی برای رعايت حقوق فردي اشخاصي كه تحت پيگرد و يا زير نظر پليس شنگن هستند، مواجه میباشند.
اشكال ديگر در اين رابطه، واگذاري مشخصات مسافران به كشورهاي شنگن و پليسهاي مرزي است؛ كه در دفترهاي انتظامي اين دادهها را از طريق كامپيوتر، بين منابع نظامي ديگر رد و بدل ميكنند. به طوري كه در صفحه اينترنتي مبارزه با نژادپرستي آمده است تا به حال مشخصات ۱۰ ميليون نفر در اين كامپيوترها ثبت شده؛ كه بيشتر به معني رد تقاضاي ويزاي آنها ميباشد. به علاوه اين منبع اطلاعاتي اداري، عملاً به يك ابزار سياسي براي كنترل افراد تبديل گشته كه حتی شهروندان اروپا را نيز زير نظر دارد.(3) این سختگیریها در ارتباط با مهاجرین شدت بیشتری مییابد که نقض حقوق بشر نیز به کرّات اتفاق میافتد. فرانسوا کرپو، گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد، در آوریل 2013 در گزارشی از اینکه مسئولان اتحادیه اروپا مهاجرت نامنظم (که به عنوان “مهاجرت غیرقانونی” توسط اتحادیه اروپا نامیده میشود) را یک مسأله امنیتی و نه یک مسأله حقوق بشری در نظر میگیرند ابراز تأسف نموده بود.(4)
3) اقدامات تصریح شده در قرارداد شنگن برای مهاجران
معاهده رم در سال 1957، نخستين چارچوبهاي حقوقي مربوط به كنش مشترك كشورهاي اروپايي در برابر مهاجران و پناهجويان را تدوین نمود. در قرارداد شنگن درست است که برخی سهولتها برای رفت و آمد شهروندان اروپایی و اتباع 26 کشور عضو، صورت گرفته است؛ اما طبق این قرارداد ورود و اقامت مهاجران در کشورهای اروپایی مستلزم اقدامات و کنترلهای ویژه است. از جمله این اقدامات:
• کنترل شدید و دقیقتر در فرودگاهها و مرزهای بیرونی
• اخراج پناهجویانی که درخواستشان برای اخذ ویزا رد شده است
• سختگیریهای شدید برای صدور ویزای شنگن
در برخی از کشورهای اروپا (از جمله فرانسه)، شرايط آسانتری نسبت به سایر کشورها برای اخذ تابعيت وجود دارد و عده بیشتری جذب این دسته از کشورها میشوند. حوادث اخیر پاریس، منجر به فشار برخی احزاب و گروههای داخلی این کشورها برای تغییر در قوانین تابعیت شده است. این در حالی است که عده غالب مهاجران (که عمدتاً از کشورهای اسلامی و آفریقایی میباشند) نمیتوانند در بازار كار و جامعه جذب شوند، به همین علت اکثراً با آسیبهای اجتماعی روبرو شده و به سوی شغلهای غیرقانونی و مجرمانه جذب میشوند.
در هر حال باید اذعان داشت که کشورهای عضو شنگن دیدگاه یکسانی راجع به بسیاری از مسائل معمول این قرارداد ندارند و حتی در برخی موارد دیدگاه تقابلی را در برابر هم اتخاذ مینمایند. برای نمونه پس از تحولات شمال آفریقا در سال 2010، عده زیادی از پناهندگان توانستند از دولت ایتالیا اجازه اقامت 6 ماهه بگیرند که به مهاجران اجازه سفر به تمام مناطق شنگن را میداد. فرانسه و آلمان از مخالفان جدی این رویکرد ایتالیا بودهاند و کنترل مرزی بیشتری (برخلاف روال معمول توافقنامه شنگن در وضعیت عادی) را اعمال نمودند. بنابراین کشورهای اروپایی به دنبال کنترل بیشتر بر مهاجران طبق مفاد قرارداد شنگن میباشند، اما مقامات اروپایی به خوبي واقفند که این روند در طولانی مدت ثمربخش خواهد بود و در برهه زمانی کنونی چارهای جز عمل به مادهای از قرارداد شنگن که تصريح دارد: «هر يک از اعضا در جهت حفظ امنيت ملي ميتوانند پستهاي مرزي خود را به صورت کوتاه مدت برقرار کنند»، ندارند. اتفاقی که در سال 2005 در فرانسه روی داده بود و این کشور کنترل بیشتری بر مرزهای خود اعمال مینمود.
بنابراین موضوع امنیت ملی کشورها، نقطه غیرقابل کرنش در روابط دولتها میباشد که موافقتنامه شنگن و یا مباحث حقوق بشری و یا غیره نمیتواند مانعی جدی برای آن به حساب آید و دولتهای اروپایی از جمله فرانسه، قائل به کاستن از امنیت ملی خود به نفع هیچ معاهدهای نمیباشند. واقعیت این است که همانگونه که کینگ معتقد است، باید گفت فاصله زیادی بین لفاظیهای حقوق بشری (5) اتحادیه اروپا و واقعیتهای سیاست خارجی اعضای این اتحادیه وجود دارد (6). برای نمونه حادثه لامپدوزا (7) و یا اقدامات آژانس مرزي اروپا (8) در وضعیت کنونی به خوبی نشان میدهد که مقامات اروپایی تنها نگاهی ابزارگونه به موضوع حقوق مهاجران و اتباع غیراروپایی دارند.
4) اثرات حوادث فرانسه بر موافقتنامه شنگن
ایده نظارت بر مرزهای داخلی اتحادیه اروپا موضوعی است که در سالهای اخیر با شدت یافتن عملیات تروریستی در نقاط مختلف جهان از جمله اروپا، افزایش یافته است. با شکلگیری تحولات در کشورهای مسلمان خاورمیانه و شمال آفریقا، کشورهای عضو شنگن از آزادی عملهای داده شده برای کنترل بیشتر مرزها به صورت غیر محسوس بهره برده و اقدامات امنیتی لازم را به گونهای که با چارچوب کلی معاهده شنگن منافاتی نداشته باشد اعمال نمودند. حوادث پاریس به نوعی اقدامات سختگیرانهتر که از سال 2011 شروع گردیده بود را با تردیدهایی مواجه کرد. به هر حال میتوان اذعان داشت حوادث فرانسه اثراتی را بر موافقتنامه شنگن خواهد گذاشت که در ذیل مواردی ذکر میگردد:
4-1) امکان امحای کلی موافقتنامه و کاهش همگرایی در اتحادیه اروپا: با توجه به سازوکارهاي حقوقي موجود، تغییر در پیمان شنگن امری بسیار دشوار و یا حتی میتوان گفت غیرممکن خواهد بود که منتهی به فروپاشی این پیمان جمعی خواهد شد. موضوع تغيير پيمان شنگن این نگرانی را در میان مقامات اتحادیه اروپا تقویت خواهد کرد که از بین رفتن و یا کاسته شدن از اهمیت قرارداد شنگن به عنوان یکی از نمادهای موفق همگرایی در اروپا، کل موضوع همگرایی را به چالش بکشد. کمرنگ شدن اهمیت قرارداد شنگن در کنار از دست رفتن اهمیت پول واحد اروپایی (یورو) در نتیجه بحران اقتصادی در این اتحادیه، بیتردید لطمات جبران ناپذیری بر پیکره همگرایی 28 عضو اتحادیه اروپا خواهد داشت.
4-2) چند دستگی میان اعضا: پاریس و مادرید در خط مقدم مخالفت با مفاد کلی مطرح در قرارداد شنگن قرار دارند و خواستار تعدیل آن میباشند. اما منتقدان این رویکرد فرانسه و اسپانیا، معتقدند که تغییر در قرارداد شنگن به معنای امحای کلی این موافقتنامه جمعی میباشد و منتهی به از بین رفتن آن میشود.
4-3) ایجاد چالش برای کشورهای خواستار عضویت در شنگن:بلغارستان، رومانی، قبرس و کرواسی کشورهای خواستار پیوستن به جغرافیای شنگن هستند. پس از حملات تروریستی پاریس، تلاش این کشورها با موانعی روبرو خواهد شد. این وضعیت در قبال بلغارستان که دارای مرز طولانی با کشور ترکیه (که پس از تحولات سوریه مأمن گروههای تندرو و تروریستی بوده) ميباشد، تشدید خواهد شد. حوادث پاریس همچنین تأثیر مستقیمی بر روند عضویت ترکیه در اتحادیه اروپا خواهد داشت و این روند را با چالشهایی روبرو خواهد کرد. فرانسه همواره به دلیل هراس از جلوگیری تعمیق همگرایی، از مخالفین گسترش بیش از حد اعضای اتحادیه اروپا بوده است. این افزایش اعضا و عضویت در قرارداد شنگن، مقامات پاریس را متقاعد کرده که باید تعدیلهایی در قرارداد شنگن صورت بپذیرد و کنترلهای امنیتی مرزها برای ورود و خروج افراد افزایش یابد.
4-4) افزایش تدابیر امنیتی: در واقع حادثه دفتر نشریه شارلی ابدو و شهر پاریس بار دیگر لزوم توجهات امنیتی به مرزهای داخلی و اتباع غیراروپایی مقیم در اروپا و بهویژه مسلمانان را افزایش داده است.
4-5) افزایش نظارت اطلاعاتی و زیر سؤال رفتن گزاره اصلی قرارداد شنگن: افزایش نظارت اطلاعاتی- امنیتی با اصل آزادی ورود و خروج افراد، مطابق با اصول قرارداد که کشورهای شمالی اروپا و آلمان از مدافعان آن محسوب میشوند در تضاد کامل میباشد. نکته حائز اهمیت در قرارداد شنگن این است که مقررات و موازین وضع شده در این قرارداد، هویتبخش به پیمان شنگن است و اعمال سختگیریها و کنترل بیشتر مرزی و اطلاعاتی شهروندان با روح حاکم بر این قرارداد در تضاد است.
—————————————-
پینوشتها:
1) Schengen Convention
2) The Schengen Information System
3) http://www.dw.de/ شنگن كجاست و چيست؟ /a-2412116+&cd=2&hl=en&ct=clnk&gl=ir
4) Steve Peers, (2013), The Future of the Schengen System, Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies, p. 101.
5) گسترش حقوق بشر و ارزشهای دموکراتیک در سیاستها و بسیاری از اقدامات اتحادیه نهادینه شده است و آن را در روابط خود با سایر کشورها ادامه خواهد داد اما در درون این اتحادیه همچنان مسائل حقوق بشری مربوط به اقلیتها، سایر نژادها، مسلمانان، حقوق کودکان و حتی حقوق زنان به طور کامل نهادینه و اجرایی نشده است و ضعفهای حقوق بشری در این زمینهها همچنان به قوت خود باقی است.
6) King, Toby, (1999), “Human Rights in European Foreign Policy: Success or Failure for Post-Modern Diplomacy?”,European Journal of International Law, Vol. 10, No. 2, p. 337.
7) حادثه لامپدوزا به غرق شدن کشتی مهاجران غیرقانونی درسواحل لامپدوزا ایتالیا در سوم اکتبر 2013 گفته میشود که منجر به کشته شدن بیش از 350 نفر گردید.
8) Frontex؛ یکی از سازمانهای مسئول امنیت در مرزهای خارجی اتحادیه اروپا است که در سال 2004 تأسیس شده و مقر آن در ورشو لهستان است.