از زمان پس از جنگ جهانی دوم تاکنون، اروپا با چهار موج از ورود مهاجران و پناهجویان مواجه بوده است که موج چهارم آن یعنی بحران پناهجویان اخیر، بزرگترین آنان بوده است. بحران پناهجویان همانند بحران اقتصادی اخیر، یکبار دیگر همگرایی اتحادیه اروپا را به چالش کشیده و آزمون دشوار دیگری را پیش روی آن قرار داده است. این نوشتار به بررسی ابعاد این موضوع و چالش‌­ها و فرصت‌های آن برای اتحادیه اروپا خواهد پرداخت.

بیان رخداد

همانطور که عنوان شد موج اخیر پناهجویان و آوارگان  از سوریه، عراق  و برخی دیگر از کشورها به اتحادیه اروپا، بزرگترین موج پناهجویان به اروپا از زمان جنگ جهانی دوم تاکنون است. دفتر کمیساریای سازمان ملل متحد برای آوارگان به‌تازگی در گزارشی اعلام کرد که شمار پناهجویانی که از آغاز سال جاری تا کنون از طریق دریای مدیترانه به اروپا آمده‌اند، بیش از ۲۵۰ هزار نفر است. این تعداد (در هفت ماه آغازین سال جاری) بیش از کل پناهجویانی است که در سال ۲۰۱۴ از طریق دریای مدیترانه به اروپا آمده‌اند. شمار این پناهجویان در سال ۲۰۱۴ حدود ۲۱۹ هزار نفر بود. کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل (UNHCR) در ۱۷ شهریور 1393/ ۸ سپتامبر 2015  اعلام کرد که تا پایان سال ۲۰۱۵ دست ‌کم ۴۰۰ هزار پناهجوی دیگر پا به اروپا خواهند گذاشت و این رقم برای سال ۲۰۱۶ حداقل ۴۵۰ هزار نفر خواهد بود. بنابراین، برآوردهای سازمان ملل نشان می­‌دهد که در طول یک سال آینده دست‌کم ۸۵۰ هزار پناهجوی دیگر با گذر از دریای مدیترانه خود را به مرزهای اروپا خواهند رساند. تصویر زیر میزان ورود پناهجویان را به کشورهای مختلف نشان می­‌دهد.

این پناهجویان از سه کانون عمده وارد اروپا می­‌شوند: پناهجویان چند کشور آفریقایی مانند اریتره و سومالی، سودان و لیبی (از مسیر لیبی)؛ پناهجویان سوری، عراقی و افغان از آسیا (از مسیر ترکیه و یونان)؛ و از درون خود قاره اروپا مهاجرانی از آلبانی، کوزوو و مقدونیه (از مسیر بالکان و مجارستان). این مسیرها را می­‌توان در تصویر زیر مشاهده کرد.

کشورهای اتحادیۀ اروپا تا پیش از این بحران، برای برخورد با افراد خواستار پناهندگی، مطابق با کنوانسیون دوبلین که در سال 1990 به امضا رسیده و در سال 1997 اجرایی شد، عمل می­‌کردند. در این کنوانسیون آمده است که هر پناهجویی که وارد خاک اتحادیۀ اروپا شود، باید در اولین کشور عضو این اتحادیه که در آن پا می‌گذارد، درخواست پناهندگی کند و کشور مورد درخواست موظف است که پس از بازرسی­های لازم، برای کسانی که مشخص می­شد حقیقتاً در حال فرار از جنگ یا سرکوب هستند، فرآیند اعطای پناهندگی را آغاز کند. اما در نتیجه بحران کنونی و گستردگی هجوم، این کنوانسیون قابلیت اجرایی خود را از دست داده است. در همین رابطه، کشورهای جنوبی و شرقی اتحادیۀ اروپا از این که قوانین کنوانسیون دوبلین تقریباً تمام بار پناهجویانی که از طریق مبادی ورودی فوق‌الذکر به اروپا می‌آیند را به گردن آنها می‌اندازد، ناراضی­‌اند. گذشته از این، خود اتحادیه اروپا در چارچوب قوانین نهادی، مکانسیم مشخص و منسجمی برای مدیریت این بحران ندارد. همین مسئله سبب اختلاف­‌نظر کشورهای عضو اتحادیه اروپا در قبال نحوه برخورد و پذیرش پناهجویان شده است.

به طور کلی کشورهای جنوب اروپا همچون اسپانیا و ایتالیا و یونان خواهان تقسیم­‌بندی پذیرش پناهجویان هستند. کشورهای مرکزی و شمال اروپا نظیر آلمان، ایتالیا، اتریش و سوئد ضمن موافقت با پذیرش بخشی از پناهجویان، هم نظر با کشورهای جنوب (به ویژه آلمان و سوئد)، خواهان اجرا کردن طرح سهمیه­‌بندی پذیرش خودکار و اجباری از سوی کمیسیون اروپا هستند. در همین زمینه، آنگلا مرکل صدراعظم آلمان در 9 سپتامبر عنوان کرد که سهمیه­‌بندی اجباری در کشورهای اتحادیه اروپا برای پذیرش مهاجران یک “گام اول مهم” است. فرانسوا اولاند، رییس جمهور فرانسه نیز از مواضعی که در ماه‌های گذشته داشت قدری کوتاه آمده است. او پیشتر هر نوع سیستم خودکار و دائمی برای تقسیم پناهجویان را رد می‌کرد، اما حالا در حمایت از طرح سهمیه‌بندی بروکسل به کشورهای جنوبی و غربی اتحادیه پیوسته است. بریتانیا نیز همچون همیشه تلاش می‌کنند که با قوانین خودش با قضیه برخورد کند.

اما کشورهای اروپای شرقی موضع سرسختانه­ای دارند و با استدلال­هایی همچون عدم تجربه کافی در پذیرش پناهجویان، ضعف اقتصادی، تهدیدهای تروریستی و عدم نیاز به نیروی کار در مقایسه با کشورهایی چون آلمان، اتریش و سوئد، با پذیرش پناهجویان به شدت مخالف­اند. در همین رابطه، اوا کوپاچ، نخست وزیر لهستان در ۳ سپتامبر بر مخالفت خود با سهمیه خودکار برای توزیع مهاجران در اتحادیه اروپا تاکید کرد. میلوش زمان، رئیس جمهور چک تاکید می‌کند که کشورش تنها می­تواند پناهجویان اوکراینی را بپذیرد، زیرا آنها به گفته او بهتر از مسلمانان در جامعه چک ادغام می‌شوند. رابرت فیکو، نخست‌وزیر اسلواکی نیز تاکید می‌کند که اسلواکی موجب پدید آمدن بدبختی‌ها در سوریه، عراق و لیبی نیست و کشورش پاسخگوی وضعیت بوجود آمده نمی‌باشد. ویکتور اوربان، نخست وزیر مجارستان در دیدار با مارتین شولتس، رئیس پارلمان اتحادیه اروپا (۱۲ شهریور/ ۳ سپتامبر) به سیاست دولت آلمان، مبنی بر ضرورت برقراری سهمیه‌ای برای پناهندگان انتقاد وارد ساخت و عنوان کرد: «مشکل پناهندگان، مسئله اتحادیه اروپا نیست، بلکه مشکل آلمان است، زیرا هیچکس نمی‌خواهد در مجارستان بماند و همه می‌خواهند به آلمان بروند». اوربان مجددا چند روز بعد (8 سپتامبر)، بار دیگر بر مخالفت خود با طرح اتحادیه اروپا مبنی بر تقسیم عادلانه پناهجویانی که به اتحادیه اروپا وارد شده‌اند، تاکید کرد.

با این همه، رئیس کمیسیون اروپا در ۹ سپتامبر در مقر پارلمان اروپا در استراسبورگ طرح‌‌ توزیع اجباری ۱۶۰ هزار پناهجو را در کشورهای عضو ارائه کرد. اما این طرح در نشست ۱۴ سپتامبر/ ۲۳ شهریور وزیران کشور ۲۸ کشور عضو اتحادیه اروپا، به دلیل اختلاف‌­های پیش گفته به تصویب کشورهای عضو نرسید و قرار است ماه آینده بار دیگر این موضوع در نشستی جداگانه به رای گذاشته شود. گفتنی است که در نشست اضطراری وزیران کشور اتحادیه اروپا در بروکسل، توافق بر سر تقسیم ۴۰ هزار مهاجری که خود را به یونان و ایتالیا رسانده‌اند، حاصل شد، اما اساس این توافق، بر اساس همکاری داوطلبانه کشورهای عضو است و نه در قالب طرح توزیع اجباری از سوی کمیسیون[1].

به طور کلی باید گفت، هماهنگی و هارمونی بیشتر میان کشورهای اروپایی برای پذیرش پناهجویان و توزیع منصفانه آنان از مهم‌ترین مسائل پیش روی اروپا در ماه‌های آتی خواهند بود. در صورتی که این طرح و سایر طرح­های کمیسیون اروپا محقق نشوند، پیمان شنگن و سایر دستاوردهای جمعی بنیادین اتحادیه اروپا در حوزه تبادل آزاد سرمایه و انسان و همچنین تصویر هنجاری و حقوق­‌بشردوستانه آن در معرض آسیب و تهدید جدی قرار خواهد گرفت.

چالش­ها و فرصت­های بحران پناهجویان

این خیل عظیم هجوم پناهجویان به اتحادیه اروپا بی تردید حامل فرصت­‌ها و چالش­‌هایی برای کشورهای عضو آن است که از این قرارند:

الف) فرصت­‌ها

جذب نیروی کار ماهر: بسیاری از کشورهای اروپایی به دلیل کاهش زاد و ولد و همچنین مواجه شدن با بحران کهنسالی نیاز جدی به جذب نیروی کار ماهر از کشورهای دیگر هستند. تازه‌ترین گزارش سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی هشدار می‌دهد که اگر کشورهای اروپای غربی و شمالی و به ویژه آلمان درهای خود را به روی مهاجران ماهر و متخصص باز نکنند، به زودی برخی از رشته‌های اقتصادی این کشور با کمبود نیروی کار مواجه خواهند شد. کارشناسان امور اشتغال پیش‌بینی می‌کنند، شمار افرادی که در آلمان در سن اشتغال هستند تا سال ۲۰۵۰، از ۴۵ میلیون به ۲۹ میلیون نفر کاهش خواهد یافت و به زیر سقف ۳۶ درصد خواهد رسید. بنابراین، هجوم پناهجویان فرصتی را در اختیار آلمان و سایر کشورهای اروپایی قرار می­دهد تا با گزینش نیروی کار ماهر کمبودهای خود را در این زمینه جبران نمایند[2].

تشدید ضرورت اتخاذ یک رویکرد واحد در زمینه مهاجرت و پناهجویی: این بحران با همه پیامدهای منفی آن، بیش از گذشته ضرورت اتخاذ یک مکانیسم و سیاست واحد اروپایی را به اعضای اتحادیه اروپا گوشزد کرد. مکانیسمی که ضمن پاسخ‌­دهی به نیازهای نیروی کار کشورهای عضو، بتواند چالش­ها و تهدیدهای مهاجران و پناهجویان را برای کشورهای میزبان کنترل نماید. بنابراین، به نظر می­‌رسد در آینده شاهد تلاش­‌های جدی­‌تری از سوی اتحادیه برای ایجاد همبستگی و همگرایی میان اعضای خود در این زمینه خواهیم بود.

فرصتی برای نمایش یک اروپای هنجاری و بشردوست: اتحادیه اروپا همواره نمایندگی ارزش­های بنیادین و حقوق بشردوستانه را به یدک کشیده است و خود را به عنوان بازیگری هنجاری به جهان معرفی کرده است. بحران پناهجویان نه تنها این فرصت را برای کشورهای اروپایی فراهم کرده است که با پذیرش شمار زیادی از پناهجویان نقش منفی گذشته خود را در بحران منطقه تطهیر نمایند، بلکه یکبار دیگر از خود چهره­‌ای نوع­‌دوست و بشردوست به نمایش گذارده و از این طریق بر روی افکار عمومی منطقه و جهان تاثیر مثبتی بگذارد.

ب) چالش­‌ها

تشدید واگرایی و تضعیف همگرایی: همواره بحران­ها به جریان­های منفی کمک رسانده است. بحران چه از نوع اقتصادی آن و چه از نوع بحران پناهجویان به مثابه کاتالیزوری عمل کرده و فرایندهای ضعیف نارضایتی و واگرایی را تشدید کرده است. در چنین شرایطی، کشورهای عضو بیش از آنکه به راه‌­حل­‌های مشترک پایبند باشند و به نهادهای اروپایی اعتماد کنند، به سمت سیاست­های ملی سوق پیدا می­‌کنند که این مسئله با روح همگرایی اروپایی در تضاد است و آن را تضعیف می­‌کند[3].

تعلیق پیمان شنگن: پیمان شنگن یکی از بزرگترین دستاوردهای اتحادیه اروپا است که گردش آزاد سرمایه، کالا و انسان را در این اتحادیه تضمین می­‌کند. هجوم پناهجویان این پیمان را در مرز فروپاشی قرار داده است و چند کشور عضو اتحادیه برای کنترل ورود پناهجویان، به صورت موقت پیمان شنگن را از حالت اجرا خارج ساخته­‌اند که هلند، آلمان، اتریش و اسلواکی از آن جمله­‌اند[4].

ایجاد شکاف میان اعضای اتحادیه: اتحادیه اروپا در طول دو دهه اخیر از شکاف میان شمال و جنوب و شرق و غرب رنج برده و این مسئله همگرایی در این اتحادیه را تهدید کرده است. بسته به چالشی که پیش روی اتحادیه اروپا قرار می­گیرد، یکی از این نوع شکاف­ها خود را نمایان می­سازد. همانگونه که در بحران پناهجویان نیز مشاهده می­‌کنیم اینبار شکاف میان شرق و غرب اروپا خودنمایی می­‌کند. اعضای شرق خود را به نسبت اعضای غربی از لحاظ ساختارهای اقتصادی و امنیتی ضعیف‌­تر می­‌دانند به همین دلیل با طرح اسکان اجباری پناهجویان که از سوی کشورهای غرب و شمال اتحادیه دنبال می­‌شود، به شدت مخالف­‌اند.

ناامنی اقتصادی و بحران­های اجتماعی: اتحادیه اروپا هنوز نتوانسته است خود را به طور کامل از بحران اقتصادی خارج نماید. هنوز هم شاخص­‌های اشتغال، تورم و رشد اقتصادی شکننده است و سیاست­های ریاضت اقتصادی در حوزه یورو به مردم اروپا فشار وارد می­‌سازد. بنابراین، این برداشت در اروپا در حال گسترش است که مهاجران و پناهجویان فرصت­های شغلی را از مردم بومی می‌ربایند و هجوم آنها زندگی را بر بومیان اروپایی سخت­‌تر خواهد کرد. تمرکز بر این مسئله در برخی اعتراضات مردمی در کشورهای مختلف اروپایی دیده می­‌شود.

گسترش تهدید تروریسم: حوادث تروریستی دهه گذشته لندن و مادرید و رخداد شارلی ابدو در فرانسه اروپاییان را بیش از پیش نسبت به تهدیدهای تروریستی نگران کرده است. این ترس و تهدید وجود دارد که در میان سیل پناهجویان، تروریست­ها نیز بتوانند به داخل کشورهای اروپایی نفوذ نمایند و در آینده دست به اقدامات تروریستی بزنند. به ویژه اینکه در میان این پناهجویان تکفیری­‌هایی وجود دارند که پس از نبرد در سوریه و عراق در حال بازگشت به اروپا هستند.

چالش نظام تامین اجتماعی: کشورهای اتحادیه اروپا به ویژه کشورهای غربی آن از یک سیستم تامین اجتماعی فراگیر برخوردارند که هزینه­‌های بسیاری را بر دولت­‌های آنان تحمیل می­‌کند. روند فزاینده پناهجویان می­‌تواند بر نظام­‌های بهداشتی، رفاهی و آموزشی کشورهای اروپایی تاثیر جدی بگذارد. چگونگی استفاده مهاجران از مزایای رفاهی اتحادیه اروپا یکی از چالش­‌های جدی سیاست‌گذاری کشورهای عضو آن در حال حاضر است که این چالش با هجوم پناهجویان در آینده شکل جدی­‌تری به خود خواهد گرفت.

چالش ادغام و گسترش نژادپرستی: اگرچه مهاجران و پناهجویان به تنوع فرهنگی اروپا کمک کرده­‌اند، اما در بسیاری از موارد فرهنگ بومی کشور میزبان را به چالش کشیده، رد کرده و یا به مقابله با آن پرداخته است. این امر سبب شده بخش­هایی از جامعه میزبان بی­‌اعتمادی فزاینده­‌ای به تازه‌واردها و ارزش­‌ها و فرهنگ­ آنان داشته باشد و آنان را بیگانه و تهدیدی علیه انسجام ملی، فرهنگ ملی و شیوه زندگی ملی خود تلقی کنند. در این متن، ملی­‌گرایی نژادی و بیگانه­‌ستیزی نزج و گسترش می­‌یابد[5].

تغییر ترکیب جمعیتی: رشد مناسب زاد و ولد مسلمانان اروپایی و نرخ رشد پایین جمعیت در اکثر کشورهای اروپایی، این نگرانی را در میان کارشناسان و دولتمردان اروپایی بوجود آورده است که اگر اوضاع به همین منوال پیش برود، بخش قابل توجهی از جمعیت اروپا را در دهه­‌های آتی مسلمان تشکیل خواهند داد. این تهدید برای اروپاییان تا حدی است که برخی از جامعه‌شناسان غربی از جمله برنارد لوئیس هشدار داده است که اروپا تا پایان همین قرن مسلمان شده و به بخشی از غرب عربی تبدیل خواهد شد. اگرچه شاید هشدار برنارد لوئیس تا حدود زیادی همراه با اغراق باشد، اما از طرف دیگر، نمی­‌توان تهدیدی را که مسلمانان برای برتری جمعیتی در دهه­‌های آتی در اروپا بوجود می­‌آورند نادیده گرفت. اگرچه بخشی از این پناهجویان به صورت موقت در اروپا هستند، اما در این میان بخشی نیز به دلیل نیاز به نیروی کار در اروپا باقی خواهند ماند. بنابراین، تحلیل­گران بر این باورند که جهان اسلام بیش از آمریکا و روسیه در شکل­‌دهی به چشم­‌انداز اروپای آینده نقش‌آفرین خواهد بود.

رشد احزاب ملی­‌گرای افراطی: راست­‌گراهای افراطی در دو دهه اخیر با سردادن شعارهای ملی­‌گرایانه و مخالفت با مهاجرت دیگران به اروپا توانسته­‌اند خود را به قدرت نزدیک کرده و در برخی کشورهای همچون هلند، فرانسه، دانمارک و نروژ وارد مجلس نیز بشوند. احزاب افراطی دست راستی با استفاده از شرایط بحرانی بر افکار عمومی سوار شده و به بهره­‌برداری­‌های سیاسی می­‌پردازند. از این رو، رشد مجدد احزاب ملی­‌گرای افراطی و حتی فاشیسم در اروپا- که امروزه مسلمانان و به طور کلی مهاجران را در شرایط بحران اقتصادی مقصر قلمداد کرده و با اخراج آنان از کشورهای خود آینده بهتری را از لحاظ رفاه اقتصادی و اجتماعی به شهروندان خود نوید می­‌دهند- در درجه اول و قبل از آنکه برای مسلمانان ساکن در اروپا یک خطر و تهدید تلقی شوند، برای دولت­‌های اروپایی و نظام­‌های سیاسی‌شان خطرناک قلمداد می­‌شوند.

یاسر نورعلی وند/ کارشناس مسائل اروپا