استقلال و عدم استقلال بانك مركزي
بحث استقلال و عدم استقلال بانك مركزي يكي از موضوعاتي است كه نقش اساسي در راهبردهاي اقتصادي و سياستي دولتها براي اجراي برنامهها و تحقق اهداف آنها دارد و هر دولتي با توجه به سیاستهای خود، نحوهاي از تعامل خود را با بانك مركزي مورد توجه قرار ميدهد. دولت نهم و دهم و دولتهاي گذشته پس از انقلاب حيطه اختيارات اين نهاد را كاهش داده و در بسياري از امور دخالت كردهاند. حال كه دولت يازدهم در ابتداي كار خود قرار گرفته است براي هدايت اقتصاد و امور پولي و مالي كشور، بايد نحوهی تعامل و حيطهی اختيارات اين نهاد را مشخص كرده و باتوجه به سابقه عملكرد دولتهاي گذشته و تجربه ساير كشورها حيطه وظايف بانك مركزي را روشن سازد. برخي بر لزوم استقلال بانك مركزي از دولت تكيه دارند و برخي نيز اعتقاد دارند كه اين نهاد بايد تحت نظارت دولت عمل كند و در جهت اهداف دولت گام بردارد. در كشور ما نيز بسياري ريشه مسایل و مشكلات اقتصادي كشور را عدم استقلال بانك مركزي میدانند و حتي اين مساله را امالمصايب اقتصاد ايران بيان میکنند و راه حل را استقلال قانونمند و واقعي(كه با تغيير شرايط تغيير نكند) بانك مركزي میدانند.
بر اين اساس دو طيف مخالفين و موافقين استقلال بانك مركزي در جهان شكل گرفته است و نظامهای مختلفي را شكل دادهاند. در اين مجال ابتدا به تعريف معناي استقلال بانك مركزي میپردازیم و ضمن بيان دلايل موافقان و مخالفان استقلال بانك مركزي و بررسي اين امر در ساير كشورها و اثرات ادامه ساختار كنوني بانك مركزي در كشور چارچوبي را براي كشورمان ارائه خواهيم كرد.
1- معناي استقلال بانك مركزي
استقلال بانك مركزي به معنای جدایی سیاستهای پولی از سیاستهای مالی در نظام اقتصادی کشور است که مهمترین دستاورد آن رهايي بانک مرکزی از حوزهی تسلط مطلق دولت بوده و در نتیجه آن، اختيارات دولت در سیاستهای پولي كاهش مییابد و دولت نمیتواند به میل خود و به هر میزانی که تشخیص میدهد به استقراض از بانک مرکزی و انتشار پول به منظور تأمین کسری بودجه يا انتشار اوراق قرضه و … روی آورد.
استقلال بانک مرکزی دو بعد دارد: یکی بعد سیاسی و دیگر بعد اقتصادی. در بعد سیاسی، یعنی تصمیمسازی در محیطی دور از نفوذ سایر قسمتهای دولت و گروههای فشار باشد و بانك مركزي بتواند بر اساس مصالح اقتصاد كشور تصمیمگیری كند و ميزان دخالت دولت و بروكراتها در آزادي اين نهاد اندك باشد.
بعد اقتصادی آن به استقلال بودجه بانک مربوط میشود که اجازه ندهد بانک به خاطر مشکلات مالی برای هر نوع تأمین وامهای درخواستی دولت تسلیم شود. نتیجه استقلال بانک مركزي اجرای سیاستهای پولی به بهترین شکل با چشمانداز بلندمدت و بدون تأثیرپذیری از اهداف کوتاهمدت بروكراتها است. بنابراين بايد نحوهی عزل و نصب در بانك مركزي و نحوهی تدوين سیاستهای پولي و رابطه سياسي و اداري بانك با دولت به نحوي باشد كه بانك استقلال بيشتري از تصميمات دولتي داشته باشد.
2- موافقين و مخالفين استقلال بانك مركزي
1-2- ريشه اختلاف در چيست؟
در علم اقتصاد نقش دولت به دو صورت مورد بحث قرار میگیرد، يكي دولت خيرخواه و ديگري دولت هيولا! كه به دنبال حداكثر سازي منافع شخصي خود میباشد. اين دو نگاه به دولت، دو طيف از نحوه عملکرد بانك مركزي را ايجاد كرده است.
الف) بانك مركزي در دولت خيرخواه:
پیش از پیدایش مكتب اقتصاد سیاسی و نظريه انتخاب عمومي، دولت به عنوان یک دولت خیرخواه فرض میشد که در تابع مطلوبیت خود حداکثر کردن منافع جامعه را در نظر دارد. در این حالت، دولت رفاه جامعه را حداکثر خواهد کرد و در این حداکثرسازی به مؤلفههایی نظیر تورم، بیکاری، تولید و غیره توجه دارد. دولت در یک برنامهریزی بلندمدت، اقتصاد را در بهینه پارتو قرار میدهد.
در چنین شرایطی دولت به خوبی از کنش و واکنشهای متغیرهای اقتصادی بر یکدیگر آگاهی دارد؛ بنابراین به عنوان مثال، برای کاهش کوتاهمدت بیکاری و افزایش تولید، اقدام به انتشار پول و در نتیجه ایجاد تورم نمیکند و به خوبی به اثرات مخرب چنین سیاستهایی آگاه است. با وجود چنین دولتی، لزومی به تفکیک میان بانک مرکزی و دولت وجود ندارد؛ یعنی تفاوتی نمیکند که متولی کنترل حجم نقدینگی در اقتصاد دولت باشد یا بانک مرکزی و اصولاً تفکیک این دو از یکدیگر معنادار نیست، زیرا هر دو یک هدف را دنبال میکنند و آن کنترل تورم در کنار افزایش تولید و کاهش بیکاری و حداکثر سازی رفاه کل جامعه است.
ب) دولت هيولا و بانك مركزي:
اما با گسترش علم اقتصاد و ورود مباحث اقتصاد سیاسی، کمکم تحلیلها از طرف دولت خیرخواه، به دولت حداکثرکننده مطلوبیت معطوف شد. در اقتصاد سیاسی دولت حداکثرکنندهی رأی است که در تابع مطلوبیت خود ترکیبی از مطلوبیت فردی و مطلوبیت جامعه را قرار داده است. دولت برای حداکثرکردن تابع مطلوبیت باید رأی بیشتری به دست آورد و از این رو بسیاری از سیاستها را نه در جهت حداکثرکردن رفاه جامعه بلکه برای حداکثر کردن رأی انجام میدهد. بر خلاف دولت خیرخواه، دولت در اقتصاد سیاسی دید بلندمدت نداشته و تنها برای دوره فعالیت خود سیاستگذاری میکند؛ بنابراین در این اقتصاد دولت از بین متغیرهای کلان اقتصادی مانند رشد اقتصادی، بیکاری، تورم و غیره، ترکیبی را اتخاذ خواهد کرد که منجر به رأی بیشتری شود.
به عنوان مثال، زمانی که دولت تشخیص دهد کاهش بیکاری دارای مقبولیت بیشتری نزد رأیدهندگان به نسبت افزایش تورم است، ترجیح میدهد که بیکاری را به طور موقت از طریق افزایش تورم کاهش دهد، هرچند تورم به وجود آمده بیکاری بیشتری را در بلندمدت به وجود آورد. شواهد تجربی نیز نشان داده است که سیاستمداران همواره تمایل به استفاده از ابزارهای پولی برای کنترل بیکاری و افزایش اشتغال داشتهاند. از این رو با بروز چنین شواهدی موضوع استقلال بانک مرکزی از دولت مطرح شد تا از این طریق دولت برای بهبود متغیرهای حقیقی اقتصاد متوسل به ابزار غیرحقیقی نشود. بر این اساس، کشورهای دنیا به مرور زمان روند اصلاح قوانین خود در جهت استقلال بانک مرکزی را پیش گرفتند.
2-2- چرا استقلال بانك مركزي؟
با استقلال بانک مرکزی دولت متولی بخش حقیقی اقتصاد و بانک مرکزی متولی بخش غیرحقیقی اقتصاد خواهد شد. بر این مبنا، دولت هدفگذاری خود را بر متغیرهایی مانند بیکاری و حجم تولید قرار داده و بانک مرکزی نیز کنترل حجم نقدینگی را به عنوان هدف قرار میدهد. در چنين شرايطي و با وجود استقلال بانك مركزي عایدیهای زير نصيب اقتصاد ملي خواهد شد.
الف) هدفگذاریهای صحيح اقتصادي:
برای بررسی دقیقتر چگونگی استقلال بانک مرکزی در ادبیات استقلال بانک مرکزی، دو نوع استقلال تعریف میشود، استقلال در اهداف و استقلال در ابزار. به این معنا که بانک مرکزیای مستقل شناخته میشود که در ابزار و اهداف استقلال داشته باشد.
استقلال در اهداف به آن معنا است که بانک مرکزی در هدفگذاری مستقل از دولت رفتار کند، به عنوان مثال بانک مرکزی میتواند نرخ تورم مشخصی را به عنوان هدف انتخاب کند یا ثباتبخش پولی را هدفگذاری کند، در صورتی که بانک مرکزی در تعیین اهداف خود، مستقل از تصمیمگیران دولتی رفتار کند، مستقل در اهداف شناخته میشود.
ب) استفاده از ابزارهاي پولي و مالي کارا:
استقلال در ابزار نیز به معنای آن است که بانک مرکزی در دستیابی به اهداف مورد نظر از ابزارهای مورد نظر خود استفاده کرده و در انتخاب این ابزارها فارغ از نظرات دولتی تصمیمگیری کند. به عنوان مثال بانک مرکزی برای کنترل نرخ بهره میتواند از یکی از ابزارهای کنترل نقدینگی یا خرید و فروش اوراق قرضه یا هر دو استفاده نماید و بانک مرکزی مستقل مخیر خواهد بود که هر کدام از ابزار فوق را به کار گیرد.
در نتیجه، وجود بانک مرکزی مستقل، اولاً باعث میشود که ابزارهای پولی برای بهبود متغیرهای حقیقی به کار گرفته نشود و در نتیجه حجم نقدینگی و تورم به واسطه نهادی مستقل از دولت کنترل شود و ثانیاً دولت پاسخگوی مقدار تورم در جامعه نباشد.
ج) افزايش شفافيت در اقتصاد:
در کشورهایی که از تورمهای بالا و دو رقمی رنج میبرند، نرخ تورم یکی از مهمترین شاخصهای نشاندهنده عملکرد دولت شناخته میشود که این موضوع خود موجب میشود تا سیاستمداران انگیزه تغییر نرخها و روشهای محاسباتی تورم را داشته باشند، اما زمانی که بانک مرکزی به عنوان یک نهاد مستقل مسئولیت تورم را بر عهده داشته باشد، پاسخگوی نرخ تورم خواهد بود؛ بنابراین شفافیت در پاسخگویی نیز افزایش مییابد.
د) ايجاد وحدت رويه در تصميمات اقتصادي:
متأسفانه در كشور ما به دليل آنكه سیاستگذاری از مكتب اقتصادي خاصي تبعيت نمیکنند (حال چه غربي باشد چه اسلامي) در بسياري از مواقع يك سياست يا با تقريرها و اظهارنظرهاي مختلف مواجه میشود و يا در ميانهی راه تصميم ديگري گرفته میشود و نحوهی اجراي سياست متحول میشود. وجود استقلال در بانك مركزي و ايجاد وحدت رويه در اين نهاد بسياري از اين مشكلات را از بين خواهد برد.
ه) ايجاد برنامههاي اقتصادي بلندمدت:
همچنین دوره ریاست بانک مرکزی که در بسیاری از کشورهای پیشرفته دنیا و به خصوص ایالاتمتحده حداقل برابر ۱۰ سال تعیین شده است، موجب میشود تا رییسکل بانک مرکزی دید بلندمدتتری نسبت به ریاستجمهوری که معمولاً دوره چهار ساله دارد، داشته باشد؛ بنابراین با هدفگذاری بلندمدت، کنش و واکنش سیاستهای اجرایی را بیشتر مدنظر قرار میدهد.
بايد توجه كرد كه نكتهی كليدي در مورد استقلال بانک مرکزی نبود قانون و آییننامه نيست بلكه انتخاب فردي است كه بتواند استقلال رأی داشته باشد و از قوانين موجود در این نهاد در راستای اقتصاد کشور حمایت كند و در صورتی که يك اقتصاددان مقتدر از سوي متوليان امر در این پست انتخاب شود بسياري از مشكلات پولي و مالي اقتصاد کشور حل شده و اجراي اين سیاستها با موانع كمتري مواجه خواهد شد.
و) ثبات اقتصادي:
آنچه مسلم است در صورتیکه بانك مركزي استقلال داشته باشد، ساير بازارها از جمله بازار سرمايه و كالا را تحت تأثیر قرار میدهد و این مساله میتواند اقتصاد کشور را به سمت ثبات، پیش ببرد. توجه به شرایط موجود دستیابی به یک استقلال کلی در بانک مرکزی امری درست و بهجا است اما از آن جهت که نظام اقتصادی کشور به دولت وابسته است و اقتصاد کشور وابستگی جداییناپذیری به پول نفت دارد لذا استقلال بدین معنا که دولت دخالتی در امور این بانک نداشته باشد امری بعید است. تحقيقات اقتصادي در اين زمينه تأیید میکنند كه استقلال بيشتر بانك مركزي در كشور، به ثبات مالي بيشتر كشور انجاميده است.
ز) ارتباط فساد و استقلال بانك مركزي:
همچنين تحقيقات نشان میدهد كه بين استقلال بانک مرکزي و کاهش فساد در کشورهاي در حال توسعه رابطه معنيداري وجود دارد. با وجودي که در زمينه نتايج به دستآمده به دليل محدوديتهاي مختلف ناشي از اطلاعات آماري لازم است با احتياط برخورد شود اما شواهد به دست آمده پيشنهاد مينمايد که موضوع استقلال بانک مرکزي لااقل به عنوان يک شرط لازم براي مبارزه با فساد مد نظر قرار گيرد.
ح) كشورهاي توسعهیافته نيز بانك مركزي مستقل دارند:
سوئیس و آلمان با بالاترین درجه استقلال در بانک مرکزی کمترین نرخ تورم را تجربه کردهاند و کشورهایی که بانک مرکزی با شاخصهای خاص استقلال، کمترین استقلال را داشتهاند (مثلاً اسپانیا) نرخ تورم بالا را تجربه کردهاند. این رابطه معکوس هم در مورد سطح تورم و هم در مورد نوسانهای تورم صادق بوده است.
3- بروز مشكلات بسياري ناشي از عدم استقلال بانك مركزي در طول سالهاي جاري
بخش عمدهای از مشکلات جاری نظام بانکی در سالهای اخير به دليل تسهیلات تکلیفی و تحمیلی، طرحهای زودبازده، معوقات دولت و محصول مداخلات غیرشفاف دولت بوده است. تمام تصمیماتی که طی دهههای اخیر در نظام بانکی اتخاذ گردیده و منجر به بروز مشکلات فعلی شده است، تصمیماتی بوده که توسط مدیران و مسئولین بانکی گرفته شده است و بانکها به ندرت میتوانند دلایل حقوقی و قانونی مستدل و محکمهپسند در زمینه مداخلات دولت در بروز ناهنجاریهای بانکها ارائه نمایند. دولتها هر کجا که مسئولین بانکی انطباق و همراهی کافی با تصمیمات اقتصادی و اعتباری دولتها را نداشتهاند، آنها را تعویض نمودهاند، اما تصمیمات بانکی و اعتباری توسط مسئولین وقت بانکها اتخاذ شده است.
به نظر میرسد نارساییها و ضعفهای سیستم بانکی کشور به نقطهای رسیده است که ساماندهی رابطه بانک مرکزی و دولت به صورت شفاف از اهمیت بالایی برخوردار است. اما این فقط بخش قانونی قضیه است و مسئولین ذیربط نباید نظر و دیدگاههای مسئولین بانکی را که بعضاً معطوف به ایجاد عدم شفافیت و خلط مسئولیتها است، نادیده انگارند. فشار و حساسیت دولتمردان در سالهای اخیر از بابت ارائهی تصویر عملکردی مناسب در زمینههای رشد اقتصادی، صنعتی و کشاورزی و اشتغال و امثال آن، باعث شده است که گویایی و ظرفیت متغیرهای کلان در بیان وضعیتهای اقتصاد ملی تا حدودی دچار تنزل و کاهش شود و آمارها و اعداد و ارقام با واقعيت اقتصادي كشور تناسب زيادي نداشته باشد.
بايد توجه داشت كه استقلال بانك مركزي از دیدگاه آییننامه، قانون و دستورالعمل با مشكلي روبرو نيست و مهمترین مشكل در این مسير مجري و سکاندار اين بانك به عنوان يكي از اركان مهم اقتصادي كشور است و اين سکاندار بايد از كنترل دولت، خارج شود.
4- استقلال بانك مركزي به تنهايي حلال مشكلات نيست
تحقيقات نشان میدهد كه در کشورهاي درحال توسعه ارتباط معناداری بین تورم و استقلال بانک مرکزی وجود ندارد. به عبارت دیگر، بر اساس شواهد موجود، تمام کشورهای در حال توسعه با درجهی بالای استقلال بانک مرکزي، دارای نرخ تورم پایین نیستند. در اين كشورها كنترل تورم، به عواملی از قبیل درجه توسعهیافتگی، بازارهای مالی، ساختار درآمدی کشور و نحوهی تأمین مالی کسری بودجه آنها بستگی دارد. با توجه به نتایج به دست آمده و نیز با توجه به مجموعه شرایط حاکم بر منابع درآمدی و توسعهنیافتگی بازارهای مالی در ایران، استقلال بانک مرکزی کشور به تعمق بیشتری نیاز دارد و لازم است قبل از هر چیز توسعه بازار مالی و اصلاح ساختار بودجه دولت مورد توجه قرار گیرد و استقلال بانك مركزي به تنهايي حلال مشكلات نيست و در صورت عدم ايجاد زیرساختها و پیشنیازهای اقتصادي ضروري اين امر، استفاده از مزايايي استقلال بانك مركزي ميسر نخواهد بود.
5- ضرورت استقلال بانک مرکزی در ایران
بانک مرکزی ایران سال ۱۳۳۹ شمسی و باهدف حفظ ارزش پول و نشر انحصاری اسکناس تأسیس شد. وظایف بانک مرکزی ایران، کارگزاری مالی دولت و شهرداریها در داخل و خارج و نیز حفظ موازنهی ارزی کشور تعریف شده است. به موجب قانون پولی و بانکی مصوب ۱۸ تیرماه ۱۳۵۱، بانک مرکزی مسئولیت تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری کشور بر اساس سیاستهای کلی اقتصادی را بر عهده گرفت. در این قانون، هدف از تشکیل بانک مرکزی حفظ ارزش پول و موازنه پرداختها یا به عبارتی حفظ تعادل داخلی و خارجی پول عنوان شده است. بر اساس قانون مذکور، بانک مرکزی به عنوان تنظیمکننده نظام پولی و اعتباری کشور، وظیفه نشر انحصاری اسکناس و سکههای فلزی، نظارت بر بانکها، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات طلا و کارگزاری مالی دولت را بر عهده دارد.
عملکرد سیاستهای پولی در ایران در دهههای اخیر نشاندهندهي تأثیرپذیری قابلتوجه تورم از افزایش پایهي پولی کشور بر اثر کسری بودجه دولت، تسهیلات تکلیفی و استقراض دولت از بانک مرکزی است. انباشت بدهی دولت و بخش دولتی به بانک مرکزی و افزایش بیرویهي حجم پول، موجب شده است تا کنترل بانک مرکزی بر روی پایهي پولی و تورم در عمل بسیار محدود شود. مطابق تحقیقات انجامشده، میزان استقلال بانک مرکزی کشورمان بر اساس شاخصهای کمی مربوطه پایین است. دخالتهای دولت در امر سیاستگذاری پولی (از جمله کاهش دستوری نرخ سود بانکی و یا اجرای سیاستهای انبساطی) موجب شده طی سالیان متمادی، شاهد رشد تورم و ناپایداری رشد اقتصادی کشور باشیم.
رشد اقتصادی کشور و کنترل تورم از جمله اهداف سند چشمانداز ۲۰ ساله کشور نیز میباشد. امری که در گروی استقلال واقعی بانک مرکزی و عملکرد آن فارغ از ملاحظات سیاسی است. در این راستا، تصویب قوانینی جدید برای رفع دخالت دولت در امور بانک مرکزی و اعمال نظارتهای لازم در این خصوص ضروری به نظر میرسد. به عبارت ديگر نحوهی تعيين رييس كل بانك مركزي و اعضاي شوراي پول و اعتبار بايد فارغ از تصميمات دولتي باشد و تغيير دولت منتج به تغيير رييس بانك مركزي و سیاستهای اقتصادي در كشور نشود. بر اين اساس بايد دخالت دولت در تعيين رييس كل بانك مركزي و اعضاي شوراي پول و اعتبار كاهش يابد و نمايندگان بخش خصوصي، اساتيد دانشگاه، فعالين حوزه بورس و بانك و … نيز در اين تصميمسازیها موثر باشند تا بانك مركزي بتواند به يك استقلال قاعدهمند دست يابد. البته همانطور كه بيان شد، نبايد فراموش كرد كه استقلال بانك مركزي به تنهايي حلال مشكلات نيست و توجه به بهبود زیرساختها و اصلاح ساختارهاي مالي و پولي كشور، نيز در جهت عملكرد بهتر اين نهاد موثر است.
