مقدمه
تنطیم و اداره اقتصاد کشور، همواره و در موقعیت‌های گوناگون با فراز و نشیب‌ها و چالش‌هایی مواجه بوده است. این چالش‌ها هنگامی بیشتر رخ مینمایند که اقتصاد به سمت تحول‌های عمیق و تغییرات گسترده پیش می‌رود. بدون شک طرح هدفمندی یارانهها یکی از گسترده‌ترین تحولاتی است که تاریخ اقتصاد ایران تاکنون به خود دیده است. طرحی که بخشهای مختلف اقتصاد ایران از جمله؛ تولید، مصرف و تقاضا، سرمایه‌گذاری، تجارت خارجی و یا حتی فعالیت‌های بورس‌بازی و سفته‌بازی را نیز به انحاء مختلف تحت تأثیر قرار داده است.در قالب این طرح، میزان و ساز و کار حمایتهای یارانهای دولت از بخشهای مختلف اقتصاد، دچار تحول شد و قیمت حاملهای انرژی به سمت واقعی شدن پیش رفت.
تاکنون شاهد اجرای فاز اول هدفمندی یارانهها در کشور بودهایم. قطعا اجرای این طرح، جنبه‌های مثبت و منفی داشته است. این گزارش به دنبال آن است که با اشاره به ضرورت‌های اجرا و تداوم طرح هدفمندی، یک بررسی اجمالی از نتایج اجرای فاز اول داشته باشد و سپس به ضرورت‌هایی که در بودجه سال آتی باید جهت اجرای فاز دوم هدفمندی مورد توجه قرار گیرد، بپردازد.
ضرورت اجرای طرح هدفمندی یارانهها
در این زمینه و ظرف دو سال اخیر که طرح هدفمندی در حال اجراست، صحبتهای بسیاری شده و نکات متعددی بیان گردیده است. دلایلی که ضرورت آغاز طرح را اثبات میکردند ادامه آن را نیز توجیه میکنند. در این زمینه، اختصارا به برخی موارد اشاراتی میگردد.
بر اساس تئوری‌های علم اقتصاد، قیمت، یکی از تعیینکننده‌ترین پارامترهای اقتصاد است. ساز و کار قیمت در بازار، موجب برقراری امنیت‌های چند‌گانه میگردد و اقتصاد را با‌ثبات میکند. در چنین شرایطی اگر قیمتها غیر‌واقعی باشند اقتصاد دچار نوسان و عدم تعادل خواهد شد و ثبات خود را از دست خواهد داد و ساز و کار قیمتی در اقتصاد، ناکارآمد جلوه خواهد کرد. وجود یارانه در قسمتهای مختلف اقتصاد، به‌ویژه در حوزه انرژی که از یک‌طرف یکی از نهاده‌های اصلی برای بخشهای مولّد اقتصاد به حساب میآید و از طرف دیگر سهم قابل توجهی را در سبد مصرفی خانوار دارا میباشد، موجب غیر‌واقعی شدن قیمتها میگردد و همین قیمتهای غیر‌واقعی، برای ایجاد اختلال در بازار و عرضه و تقاضا و به‌وجود آوردن نا‌به‌سامانی و تحمیل هزینه‌های گزاف به دولت کافی هستند. از همین رو به جز موارد ضروری، دولت باید از ایجاد تغییر در قیمت بازار خودداری نماید.
قبل از اجرای طرح هدفمندی، وجود یارانه در قیمت کالاها موجب مشکلاتی شده بود که ادامه وضع را دشوار میساخت. سطح بالا و فزاینده تقاضا و مصرف برای انرژی و نان، کشور را با مشکل تأمین این کالاهای اساسی مواجه کرده بود و یارانه پرداختی توسط دولت به این کالاها و بار مالی سنگین این امر، روز‌به‌روز در حال تزاید بود. فشار روز‌افزون تقاضا فقط از جانب داخل نبود، بلکه به‌خاطر پایین بودن قیمت نسبی انرژی و سوخت در کشور نسبت به سایر کشور‌ها، مقوله قاچاق سوخت به شدت گسترش پیدا کرده بود و در حال تبدیل شدن به یک معضل بزرگ اقتصادی برای کشور بود. از سوی دیگر بخش تولیدی که انرژی ارزان دریافت میکرد چندان ساختار کار‌آمدی نداشت و به‌خاطر پایین بودن هزینه‌ها، تلاشی نیز در زمینه تغییر تکنولوژی و افزایش کارایی و صرفه‌جویی در هزینه‌ها نمیکرد. عدم تغییر در تکنولوژی، نه تنها موجب این بود که مصرف انرژی بیشتر باشد و به دنبال آن به دلیل استهلاک دستگاههای تولید، بیشتر و بیشتر شود، بلکه نتیجه دیگری هم داشت که عبارت بود از کاهش کیفیت محصولات و از دست دادن بازار فروش و حرکت صنایع تولیدی به سمت ورشکستگی. علت این اتفاق این بود که وقتی تکنولوژیهای جدید و کارا به‌کار گرفته نمیشد کیفیت محصولات در مقایسه با تولیدکنندگان خارجی پایین می‌آمد. پس ما هم کالاها را با مصرف انرژی بالا تولید می‌کردیم هم با کیفیت پایین که نتیجه آن، عدم رقابت‌پذیری در بازار‌های داخلی، حتی در مقابل تولیدات کشور‌های همسایه و یا چین بود. تنها راهی که قاعدتا باید طی میشد، رفتن صنایع به سمت صرفه‌جویی در مصرف انرژی و تکنولوژی بالاتر بود.
موضوع دیگری که بحث هدفمندسازی یارانهها را ضروری می‌نمود مقوله عدالت توزیعی بود. در نظام قبلی یارانهها، وقتی که یارانه به کالا پرداخت میشد، افراد با مصرف کالا از طریق پرداخت قیمت کمتر از یارانه بهره‌مند میشدند. در این حالت افراد هرچه سطح مصرف بالاتری داشتند بهره بیشتری از یارانههای پرداختی توسط دولت میبردند. نتیجه این میشد که افراد فقیر به‌خاطر سطوح پایینتر مصرف، یارانه کمتری دریافت میکردند و بالعکس افراد غنی از یارانه بیشتری بهره‌مند میشدند. این مطلب دقیقا برعکس هدف پرداخت یارانه بود، به این معنا که یارانه برای کمک به معیشت افراد ضعیف تلقی میشد ولی به معیشت اغنیا کمک میکرد.
دلایل ذکر شده در کنار دلایل دیگر، موجب شد که مسئولین اقتصادی کشور اقدام به اجرای فاز اول طرح هدفمندی یارانهها نمایند. برخی از دلایل ذکر شده، موجب اثبات ضرورت انجام فاز دوم طرح نیز میباشند و در صورت توقف اجرای طرح هدفمندی، شرایط نامناسب گذشته دوباره تکرار خواهد شد. همچنین پس از گرانی‌های به وجود آمده در بازار ارز، قیمت نسبی انرژی در کشور ما نسبت به خارج از کشور باز هم پایین آمده و تقریبا شرایط قبل از اجرای فاز اول طرح هدفمندی به‌وجود آمده است، از این‌رو اصلاح مجدد قیمت انرژی برای از بین بردن انگیزه قاچاق سوخت به خارج از کشور در شرایط کنونی ضرورت پیدا کرده است.
ملاحظاتی که باید در قانون بودجه92 جهت اجرای فاز دوم طرح هدفمندی یارانهها وجود داشته باشد:
قانون بودجه، سند مالی یک‌ساله کشور است و کلیه درآمدها و مخارج سالیانه دولت در قالب قانون بودجه سالانه مشخص میگردد. اعطای اعتبارات و گردشهای مالی دستگاههای مختلف باید در چارچوب بودجه مصوب هر‌سال صورت گیرد. اجرای طرح هدفمندی یارانهها و پرداخت یارانه نقدی نیز باید دارای ردیف بودجه‌ای باشند. ساز و کار اجرایی طرح هدفمندی یارانهها شامل مواردی چون کمیت و کیفیت پرداخت یارانه نقدی به گروههای هدف، دوره‌های زمانی پرداخت یارانه و مواردی از این قبیل، توسط دولت و از طریق سازمان هدفمندی یارانهها مشخص میگردد. این سازمان در چارچوب قانون هدفمندی یارانهها مصوب 15/11/1388 ساز و کار اجرایی طرح را تعیین مینماید. از اینجا مشخص میگردد که بیشتر امور مربوط به اجرای طرح هدفمندی یارانهها در چارچوب قانون مصوب مجلس، توسط سازمان هدفمندی یارانهها انجام میشود.
اما آن قسمت از اجرای طرح که به بودجه مربوط میشود، بحث ردیف درآمدی و هزینه‌ای منابع اجرای طرح میباشد. برآورد درآمدی که از آزادسازی قیمتها در بخشهای مورد نظر حاصل میگردد به عنوان ردیف درآمدی اجرای این طرح در بودجه مشخص میگردد. همچنین کلیات مبالغ مصرفی اجرای طرح نیز در بودجه، دارای ردیف بودجه مصرفی خواهد بود. این موارد باید در قانون بودجه بیاید و به تصویب مجلس برسد.
عملکرد فاز اول هدفمندی یارانهها
در زمینه چگونگی نتایج فاز اول طرح هدفمندی، نظرات متفاوتی وجود دارد. گروهی از اقتصاددانان که البته تعداد آنها بسیار کم است ـ‌به‌کل‌ـ طرح هدفمندی را برای اقتصاد ایران مناسب نمیدانند و در حال حاضر نیز مشکلات کنونی اقتصادی کشور را به اجرای این طرح ربط میدهند. این افراد میگویند که دولت زمانی میتواند قیمت حاملهای انرژی را متناسب با قیمتهای جهانی تعیین کند و قیمتها را به اصطلاح آزاد نماید که سایر سیاست‌های اقتصادی مانند سیاست پرداخت دستمزد نیروی کار، تأمین اجتماعی و… نیز متناسب با سطوح جهانی آن بشود.
در مقابل عدّهی زیادی از اقتصاددانان هستند که اصل اجرای طرح هدفمندی یارانهها را برای تحول و اصلاح ساختار اقتصادی کشور ضروری میدانند. البته در این بین، راجع به نحوه اجرا اختلافاتی وجود دارند. گروهی عملکرد فاز اول هدفمندی یارانهها و نتایج حاصل از اجرای آن را مثبت تلقی کرده و معتقدند فاز دوم نیز باید به همین ترتیب و یا حتی در سطحی بالاتر ادامه یابد. مسئولین دولتی عموماً چنین نظری را بیان می‌دارند. معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری، در گزارشی دستآوردهاي مهم اجراي فاز اول هدفمندی يارانه‌ها را به اين صورت بر میشمرد:
– ضريب جيني كه مهمترين شاخص اندازه گيري نابرابري توزيع درآمد است، از؛ به ترتيب ۳۹/۰ و ۳۸/۰ در سال‌هاي ۱۳۸۸ و ۱۳۸۹ به ۳۷/۰ در سال ۱۳۹۰ كاهش يافته است.
– نسبت هزينه دهك بالا به پايين هزينه خانوار از؛ به ترتيب ۱۶ و ۷/۱۴ برابر در سال‌هاي ۱۳۸۸ و ۱۳۸۹ به ۱/۱۱ برابر در ۱۳۹۰ كاهش يافته و نسبت هزينه دو دهك بالا به پايين طي همين مدت از؛ ۹ برابر به ۸/۶ برابر رسيده است.
– نرخ تورم از؛ ۴/۱۲ درصد در سال ۱۳۸۹ به ۵/۲۱ درصد در سال ۱۳۹۰ افزايش يافت و به‌رغم برخي پيشبيني‌هاي نجومي در اين زمينه، با مديريت خوب پولي و مالي، تورم ناشي از هدفمندي يارانه‌ها به ۵/۱۰ درصد محدود گرديد.
– نرخ رشد نقدينگي از؛ حدود ۲۴ درصد در سال‌هاي ۱۳۸۸ و ۱۳۸۹ و همچنين نرخ‌هاي ۳۵ درصدي در سال‌هاي ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵، با مديريت انجام شده به ۴/۱۹ درصد در سال ۱۳۹۰ كاهش يافت (تشديد گرايش‌هاي تورمي و رشد نقدينگي در سال ۱۳۹۱ به‌طور عمده به دليل اوج‌گيري تحريم‌هاي خارجي بوده است.)
البته موارد دیگری مانند اصلاح الگوی مصرف انرژی، کاهش بار مالی تحمیلی به دولت و… نیز به عنوان فواید اجرای طرح هدفمندی شمرده می‌شوند.
اما در مقابل این نظر، گروه دیگری هستند که با وجود قبول داشتن اصل ضرورت اجرای طرح هدفمندی یارانهها، نسبت به نحوه اجرای فاز اول این طرح انتقاداتی بیان می‌دارند. نمایندگان مجلس که در جایگاه قانونگذاری قرار دارند عموما چنین اعتقادی دارند. این گروه، برخی مشکلات به‌وجود آمده در شرایط کنونی را نتیجه اجرای فاز اول هدفمندی میدانند؛ مشکلاتی مانند نرخ بالای تورم و یا اخلالات ارزی، رکود بخش تولید و…که در دوره اجرای فاز اول هدفمندی یارانهها اتفاق افتادند. نمایندگان مجلس، انتقادات دیگری را نیز درباره نحوه اجرای فاز اول طرح دارند. مانند این مطلب که بر اساس قانون هدفمندی یارانهها، این طرح باید طی پنج سال و با یک شیب ملایم انجام میشد تا گام اول در اجرای طرح یعنی اصلاح قیمتها کوتاه‌تر برداشته شود و افراد جامعه و فعالان اقتصادی بتوانند علاوه بر تحمل فشار هزینه‌ای، رفتار اقتصادی خود یا ساختار تولیدی بنگاه خود را متناسب با شرایط جدید تعدیل کنند. همچنین عدم شفافیت و انضباط مالی دولت در اجرای فاز اول هدفمندی یارانهها یکی دیگر از انتقادات نمایندگان به دولت بود. البته دولتمردان این انتقادات را نمی‌پذیرند و پاسخ میدهند. آنچه که معلوم است این است که قطعا اجرای فاز اول طرح هدفمندی بی‌نقص نبوده و اشکالاتی داشته است. این اشکالات در صورت اجرای فاز دوم این طرح باید بر‌طرف گردند. در ادامه، اشاره مختصری به برخی از اشکالات موجود میگردد.
اشکالات فاز اول هدفمندی یارانهها
1) اعطای یارانه بخش تولید به انرژی مصرفی صنایع
یکی از اشتباهات، نحوه تخصیص سهم حمایتی تولید از یارانهها بود. در فاز اول اجرای طرح، یارانه بخش تولید به انرژی داده شد. این کار درست نقطه مقابل حرکتی که باید انجام میشد بود. زیرا یکی از اصلی‌ترین اهداف آزادسازی قیمت انرژی، اصلاح الگوی مصرف آن بود. با آزادسازی قیمت انرژی اگر یارانه بخش تولیدی به انرژی (به صورت دادن سوخت ارزان به تولیدکنندگان) پرداخت نشود، تولیدکنندگان با گران بودن انرژی به فکر اصلاح مصرف خود از انرژی می‌افتند و به سمت استفاده از تکنولوژیهای بالاتر و کممصرفتر میروند. این کار موجب کاهش مصرف انرژی و ارتقاء سطح تکنولوژی مورد استفاده در بخش تولید میگردد. اما اگر یارانه تولید به انرژی داده شود باز همان رویه قبلی ادامه خواهد یافت. یارانه تولید میتواند به صورت پرداخت نقدی به تولید‌کننده باشد و یا اینکه به صورت اعطاء یک نوع معافیت مالیاتی برای صنایعی که تکنولوژی‌شان را تغییر میدهند و به سمت تکنولوژی مصرف پایین انرژی میروند باشد. یا اینکه دولت میتواند از طریق ارائه وام بانکی در سرمایه‌گذاری چنین تولیدکنندگانی مشارکت کند. از این طریق علاوه بر صرفه‌جویی در مصرف انرژی، شاهد افزایش کیفیت کالاهای تولید داخل و در نتیجه رونق تولید ملی و ایجاد اشتغال نیز خواهیم بود.
2) افزایش نقدینگی و سرمایه سرگردان
اشکال دیگری که در فاز اول به‌وجود آمد بالارفتن حجم نقدینگی سرگردان در اقتصاد کشور بود. هرچند که مقامات دولتی مدعی هستند جهت تأمین منابع پرداخت نقدی یارانه به‌جز موارد خاص و با اجازه مجلس، اقدام به افزایش پایه پولی نکردهاند و یارانهها از طریق حجم پول موجود در اقتصاد پرداخت شده است؛ اما باز هم قرار‌گرفتن حجم بالای نقدینگی سرگردان در اقتصاد، موجب تحریک جانب تقاضا میگردد. این نقدینگی ممکن است به بازار کالا رفته و موجب افزایش قیمت کالاها شود و یا به سمت سفته‌بازی و دلالی و فعالیت‌های غیر‌مولد پیش برود و از بخش مولد اقتصاد فاصله بگیرد؛ موضوعی را که طی یک سال گذشته شاهد آن بودهایم.
پرداخت غیر نقدی قسمتی از یارانهها به صورت خدمات تأمین اجتماعی و یا بن‌کارتهای ویژه تهیه کالاهای اساسی (به شکلی که قابلیت تبدیل به پول نقد را نداشته باشد و خانوار‌ها فقط بتوانند با آنها کالاهای اساسی را تهیه نمایند) میتواند از افزایش حجم نقدینگی سرگردان در اقتصاد و به‌وجود آمدن اختلال در بازار‌های مالی و بازار ارز و سکه و … جلوگیری نماید.
اشکال دیگر که در فاز اول معلوم گردید ضرورت پیش‌بینی و برآورد صحیح از درآمدهای حاصل از آزادسازی قیمت‌هاست که یارانه پرداختی باید متناسب با آن تعیین گردد. بر اساس برخی آمار‌های ارائه شده، دولت در مقاطعی برای تأمین منابع پرداخت نقدی یارانه دچار مشکل شد و درآمدهای حاصل از آزادسازی قیمتها جهت پرداخت یارانه نقدی کافی نبود.
طرح هدفمندی در لایحه بودجه92
پس از بحث‌های نظری مطرح شده بهتر است ملاحظه‌ای به لایحه بودجه سال 92 که در تاریخ 9/12/91 تقدیم مجلس گردید داشته باشیم تا مشخص گردد در عرصه اجرا، دولت چه پیش‌بینی و تدابیری را برای این طرح داشته است. با انتشار لایحه بودجه92 مشخص شدکه دولت بر تصمیم خود مبنی بر اجرای فاز دوم هدفمندی یارانهها تأکید دارد. مطابق لایحه ارائه شده به مجلس، دولت تا مبلغ 120 هزار میلیارد تومان درآمد، بابت اجرای طرح هدفمندی پیش‌بینی داشته است. این در شرایطی است که این مبلغ در سال 91 حدود 66 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود. البته قسمتی از این افزایش، ناشی از افزایش نرخ تبدیل دلار به ريال در لایحه بوجه 92 نسبت به نرخ ارز مرجع سال 91 میباشد. از مبلغ درآمد پیش‌بینی شده از اجرای طرح هدفمندی در سال 92 میزان صد و هشت هزار و هشتصد میلیارد تومان به صورت ماهانه و متوازن از محل اصلاح قیمتهای مواد 1 و 3 قانون هدفمندکردن یارانهها بوده و مبلغ یازده هزار و دویست میلیارد تومان یارانههای نان، برق و سایر کالاها و خدمات مندرج در قانون هدفمندی یارانهها خواهد بود. همچنین در اجرای قانون هدفمندکردن یارانهها، پرداخت هرگونه وجهی برای اجرای این قانون، غیر از وجوه حاصل از محل اصلاح قیمت حاملهای انرژی و سایر کالاها و خدماتِ موضوع قانون هدفمندکردن یارانهها و یارانههای موضوع این قانون، ممنوع شده است.
در لایحه بودجه مقرر گردیده است که از درآمد 120 هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی شده تا مبلغ 90هزار میلیارد تومان به ماده 7 قانون هدفمندی، یعنی پرداخت به صورت یارانه نقدی و غیر‌نقدی به مردم یا اجراء نظام جامع تأمين اجتماعی اختصاص یابد. همچنین تا مبلغ سی هزار میلیارد تومان نیز به اجرای مواد 8 و 11 قانون هدفمندکردن یارانهها اختصاص خواهد داشت. ظاهرا از این مبلغ، حدود هزار و پانصد میلیارد تومان برای کمک به تولید در فاز دوم طرح هدفمندی یارانهها و هزار و پانصد میلیارد تومان دیگر برای کمک به بودجه شرکت‌های دولتی با رویکرد طرح‌های عمرانی در نظر گرفته شده است.
همانگونه که اشاره گردید، دولت کمیت و کیفیت پرداخت یارانه را از طریق سازمان هدفمندی یارانهها مشخص میکند. در بودجه، فقط محل درآمد حاصل از اجرای طرح و میزان توزیع یارانه میآید و حدود مبلغ یارانه پرداختی به افراد تعیین نمیگردد. اما با در نظرگرفتن مبلغ مورد نظر دولت برای پرداخت یارانه در لایحه بودجه، میتوان نتایجی به دست آورد. بر این اساس در صورتی که تمام مبلغ در نظرگرفته شده جهت اختصاص به ماده 7 قانون هدفمندی به صورت یارانه نقدی پرداخت گردد، در این صورت مبلغ 90هزار میلیارد تومان که برای یک‌سال در نظر گرفته شده با تقسیم بر 12 برابر 7500 میلیارد تومان برای هر ماه خواهد شد. با توجه به اعلام معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری، در اجراي مرحله دوم هدفمند كردن يارانه‌ها، پرداخت‌هاي مستقيم براي همه يكسان خواهد بود ولي افزايش قدرت خريد براي هفت دهك اول اتفاق می‌افتد. اگر تعداد دریافت‌کنندگان یارانه را حدود 75 میلیون نفر در نظر بگیریم، مبلغ یارانه هر فرد چیزی در حدود ماهیانه صد هزار تومان خواهد شد. البته این مبلغ، مجموع یارانه نقدی و یارانه پرداختی نان است. هرچند که ممکن است قسمتی از این یارانه به صورت غیر‌نقدی به مردم پرداخت گردد.
آنچه که از لایحه بودجه دولت مشخص است تأکید مجدد دولت بر تصمیم خود مبنی بر اجرای فاز دوم این طرح در سال 1392 میباشد. اما آغاز اجرای فاز دوم طرح، احتیاج به موافقت و همراهی مجلس نیز دارد. این در حالی است که اکثر نمایندگان مجلس از مخالفت خود با اجرای فاز دوم طرح هدفمندی یارانهها سخن گفته‌اند. حال باید منتظر ماند و دید که عاقبت اجرای این طرح به کجا خواهد انجامید.
