اندیشکده راهبردی تبیین – لایحه عدالت علیه حامیان تروریسم[1] معروف به جاستا یک قانون عمومی داخلی ایالات‌متحده‌ی آمریکا است که در 28 سپتامبر 2016 به تصویب مجلس سنای آمریکا رسید. این لایحه یک‌بار در سال 2009 نیز ارائه شده بود ولی در آن مقطع با اقبال کافی برای تبدیل شدن به قانون مواجه نشد تا اینکه پس از کشمکش میان کنگره و دولت آمریکا نهایتاً در 28 سپتامبر 2016 تبدیل به قانون لازم‌الاجرای آمریکا گردید. نقطه تمرکز این قانون گسترش دایره‌ی صلاحیت دادگاه‌های داخلی آمریکا باهدف فراهم آوری امکان شکایت اتباع این کشور از دولت‌های خارجی است. این قانون پیش‌بینی کرده است که اگر اقدام تروریستی سازمان‌یافته و با اهداف و انگیزه در داخل ایالات‌متحده به وقوع بپیوندد و موجب وارد آمدن خسارت مادی یا فوت شهروندان آمریکا شود، آن‌ها می‌توانند علیه دولتی که مسبب این عمل تروریستی شناخته‌شده است در دادگاه‌های داخلی آمریکا اقامه‌ی دعوی نمایند. اما همه‌ی هدف لایحه ایجاد امکان شکایت برای اتباع آمریکا نیست. این لایحه ظرفیتی را ایجاد کرده است که تبدیل به یک اهرم فشار در دست دولت آمریکا شده و به‌عنوان ابزاری برای تحمیل خواسته‌های این دولت بر سایر کشورها باشد. بررسی انگیزه و اهداف سیاسی پشت پرده این لایحه به‌ظاهر حقوقی و قضایی در این پژوهش موردنظر می باشد.

1. پیشینه لایحه

لایحه عدالت علیه حامیان تروریسم برای اولین بار در دسامبر 2009 توسط «جان کرنان»[2] و «چاک شومر»[3] دو سناتور جمهوری‌خواه و دموکرات مجلس سنای آمریکا طراحی و ارائه شد. اما به دلایلی ازجمله ماهیت تنش‌زای لایحه و همراهی اکثریت دموکرات مجلس نمایندگان و مجلس سنای آمریکا با دولت اوباما و سیاست خارجی او که ایجاد تنش مخصوصاً با کشورهایی که احتمال می‌رفت با تصویب لایحه علیه آن‌ها طرح دعوی شود(مانند عربستان سعودی) را رد می‌کرد، از حمایت لازم برای تصویب نهایی برخوردار نشد. تا اینکه بعد از شش سال در 16 سپتامبر2015 در کنگره آمریکا مجدداً مطرح شد. عاملان و رهبران طرح مجدد آن دو عضو مجلس نمایندگان، «پیتر تی کینگ»[4] جمهوری‌خواه و «جرولد نادلر»[5] دموکرات بودند. علاوه بر تلاش نمایندگان کنگره برای تصویب این لایحه راه‌اندازی کمپین‌های مختلف و برانگیختن حمایت افکار عمومی از آن نیز در دستور کار تهیه‌کنندگان قرار داشت.[6] از ابتدای طرح این لایحه کاخ سفید و دولت اوباما مخالفت خود را اعلام کردند. «جاش ارنست» سخنگوی کاخ سفید یک روز قبل از تصویب نهایی لایحه در مورد استدلال دولت آمریکا برای مخالفت گفت: « اگر کشورهای دیگر نیز اقدام به تصویب چنین قانونی نمایند دولت آمریکا، ملت و دیپلمات‌های این کشور با خطرات جدی مواجه خواهند شد.»[7] بر مبنای همین استدلال باراک اوباما اقدام به وتوی لایحه کرد. اما استفاده رئیس‌جمهور از اختیار قانونی خود در وتوی لایحه پیشنهادی نمایندگان، نتوانست از تبدیل‌شدن لایحه به قانون جلوگیری نماید و اعضای کنگره آمریکا چنان در تصویب آن مصمم بودند که در 28 سپتامبر 2016 مجلس نمایندگان با اجماع و مجلس سنای آمریکا با رأی 97 سناتور حدنصاب لازم را برای بی‌اثر کردن وتوی رئیس‌جمهور فراهم و لایحه عدالت علیه حامیان تروریسم را تبدیل به یک قانون عمومی آمریکا کردند.[8]

2. ساختار و سازوکارهای پیش‌بینی شده در قانون عدالت علیه حامیان تروریسم

لایحه عدالت علیه حامیان تروریسم که پس از وتوی رئیس‌جمهور آمریکا با پافشاری کنگره بارأی بیش از دوسوم تبدیل به قانون شد در زمره‌ی قوانین قضایی آمریکا قرار دارد. در قسمت سوم از قانون گفته‌شده است که فصل هفتم قانون «مصونیت قضایی دولت‌های خارجی»[9] در آمریکا را با افزودن بحث «مسئولیت دولت‌های خارجی در قبال حملات تروریستی علیه ایالات‌متحده آمریکا» اصلاح می‌کند. قانون جدید با این اصلاح، دایره‌ی مصونیت‌هایی که دولت‌های خارجی قبلاً در آمریکا برخوردار بودند را محدودتر کرده است. به عبارتی دیگر این قانون با مخاطب قرار دادن دولت‌های خارجی به آن‌ها می‌گوید که ممکن است به اتهام تأمین مالی و حمایت از اقدامات تروریستی در آمریکا در دادگاه‌های آمریکا تحت تعقیب قرار بگیرید. درحالی‌که سابقاً طبق قانون مصونیت قضایی دولت‌های خارجی، دادگاه‌های آمریکا صلاحیت رسیدگی به دعاوی که علیه دولت‌های خارجی اقامه می‌شد را نداشتند.

در قانون جاستا، به‌صراحت گفته‌شده است که دولت‌های خارجی نباید در قبال اعمال مخاطره‌آمیز و یا حمایت‌هایی که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از تروریسم می‌کنند و موجب وارد آمدن خسارت مالی یا جانی به اتباع آمریکایی می‌شوند در برابر دادگاه‌های داخلی مصونیت داشته باشند. بدین‌صورت این قانون راه را برای طرح دعاوی مدنی علیه یک دولت خارجی هموار می‌کند. البته امکان شکایت علیه افراد و نهادها طبق قوانین قبلی آمریکا وجود داشته است اما این قانون که شکستن دیوار مصونیت دولت‌های خارجی را یکی از اهداف خود قرار داده در بند6 از قسمت 2 دولت‌های خارجی را هم‌ردیف افراد و نهادها آورده و می‌گوید: «افراد، نهادها و کشورهایی که با بی‌احتیاطی و تعمداً حمایت‌های مالی و منابع لازم را به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم در اختیار افراد یا سازمان‌هایی قرار می‌دهند که با طراحی و انجام عملیات تروریستی خطرات جدی را متوجه امنیت ملی، اقتصاد و سیاست خارجی ایالات‌متحده امریکا می‌کنند، باید در دادگاه‌های آمریکا حاضرشده و در قبال اعمال خود پاسخگو باشند. قانون عدالت علیه حامیان تروریسم در حالی اقامه‌ی دعوی و صدور حکم علیه دولت‌های خارجی را پیش‌بینی کرده است که صراحتاً مشخص نکرده سازوکار انتساب عملیات تروریستی صورت گرفته در داخل خاک آمریکا را به دولت‌های خارجی به چه صورت خواهد بود. می‌توان در این مورد دو فرض کلی را در نظر گرفت:

اول) اینکه مسئولیت اثبات انتساب عمل تروریستی به یک دولت خارجی برعهده­ی فردی که در دادگاه‌های امریکا اقامه دعوی می‌کند باشد. این فرض عملاً غیرممکن و یا دست‌کم بسیار دشوار است. چراکه یک فرد عادی و شهروند جامعه آمریکا با محدودیت‌های عمده‌ای ازجمله محدودیت اطلاعاتی و به‌تبع آن اسناد و مدارک لازم برای اثبات ادعای خود مواجه است.

دوم) اینکه گزارش نهادهای اطلاعاتی و دولت آمریکا را برای اثبات انتساب عمل تروریستی صورت گرفته به یک کشور خارجی صائب باشد. از شواهد و قرائن موجود این‌چنین برمی‌آید که فرض دوم مقصود نظر قانون‌گذاران آمریکایی بوده است و تعمداً قانون در این مورد سکوت کرده است. عملاً هم به هنگام وقوع حملات تروریستی این سازمان‌های اطلاعاتی و امنیتی هستند که به‌صورت انحصاری وارد عمل شده و جوانب مسئله را بررسی می‌کنند. این‌که به‌صورت غیرمستقیم معیار اثبات انتساب عمل تروریستی، گزارش‌های سازمان‌های اطلاعاتی و امنیتی در نظر گرفته‌شده باشد مسائل جدیدی را در رابطه با اهداف پشت پرده و نهان از ارائه این لایحه مطرح می‌کند که در ادامه به آن پرداخته خواهد شد.

3. اهداف قانون عدالت علیه حامیان تروریسم

بامطالعه متن قانون عدالت علیه حامیان تروریسم می‌توان به این نکته پی برد که حداقل دو هدف از ایجاد آن دنبال شده است. هدف اول که هدفی حقوقی-قضایی است همان ایجاد امکان اقامه‌ی دعوی علیه دولت‌های خارجی برای اتباع آمریکا است. این هدف را باید هدف ظاهری و آنچه در نگاه اول به نظر می‌آید دانست. اما هدف دوم که بسیار مهم‌تر و ارزشمندتر است تحقق اهداف سیاسی آمریکا و تفوق جایگاه این کشور در مناسبات خود با دیگر کشورها را دنبال می‌کند.

1-3. هدف ظاهری: همان‌گونه که گفته شد هدف ظاهری قانون عدالت علیه حامیان تروریسم که دارای ماهیتی حقوقی است، فراهم­سازی امکان اقامه‌ی دعوی اتباع آمریکا علیه دولت‌های خارجی به‌منظور ترمیم خسارات مادی و جانی واردشده در اثر اقدامات تروریستی صورت گرفته علیه ایالات‌متحده آمریکا است. اصولاً از شکل ظاهری لایحه این‌گونه برمی‌آید که برای تکمیل نظام حقوقی و قضایی آمریکا تهیه و تدوین‌شده باشد. در بخش آخر از قسمت دوم لایحه نیز صراحتاً به این موضوع اشاره‌شده است. در این بخش گفته‌شده که هدف از این قانون تسهیل اقامه دعوای مدنی بر مبنای قانون اساسی ایلات متحده امریکا است تا امکان پیگیری اقدامات ترمیمی برای کسانی که در اثر فعالیت‌های افراد، نهادها و کشورهای خارجی صدمه ‌دیده­اند فراهم شود. البته گفته شد که اقامه دعوی علیه افراد و نهادها طبق قوانین قبلی وجود داشته است و کاری که این قانون انجام داده این است که دولت‌ها را نیز در زمره‌ی اشخاصی که اتباع آمریکا می‌توانند علیه آن‌ها در دادگاه‌های داخلی اقامه‌ی دعوی کنند گنجانده است. نهایتاً اینکه هدف ظاهری این قانون که در اظهارات طراحان آن نیز اشاره ‌شده است محدود کردن دایره‌ی مصونیت دولت‌ها به نفع گسترش صلاحیت دادگاه‌های داخلی آمریکا جهت رسیدگی به دعاوی که علیه آن‌ها اقامه می‌شود است.

2-3. هدف پنهانی: با مداقه در قانون عدالت علیه حامیان تروریسم و بررسی جوانب مختلف آن، مشخص می‌شود که علاوه بر هدف ظاهراً حقوقی – قضایی کنگره آمریکا، هدفی دیگر نیز در این قانون دنبال شده که نه‌تنها صراحتاً به آن اشاره نشده است بلکه تلاش گردیده تا سرحد ممکن از آشکار شدن آن جلوگیری شود. این هدف پنهان استفاده از دارایی‌های کشورهای خارجی در آمریکا(چه به‌صورت سرمایه‌گذاری و چه به‌صورت بلوکه‌شده) برای اعمال فشار به دولت‌های خارجی و تحمیل خواسته‌های دولت آمریکا است. دست‌کم دو مورد بر وجود این هدف پنهان دلالت می‌کند.

 اولین دلیل که پیش از این نیز به آن اشاره شد و به سازوکار اثبات عاملیت و دخالت کشور خارجی در عملیات تروریستی برمی‌گردد. آنچه در قانون پیش‌بینی شده اقامه‌ی دعوا در دادگاه‌های آمریکا است که در یک‌طرف آن اتباع آمریکایی در جایگاه خواهان و طرف دیگر دولت خارجی در جایگاه خوانده قرار می‌گیرد. سؤال اصلی که مطرح می‌شود این است؛ چگونه باید فهمید دولت مدعی­علیه در عملیات تروریستی که در آمریکا اتفاق افتاده دست داشته است؟ به عبارتی دیگر بر مبنای چه شواهد و مدارکی دادگاه می‌تواند انتساب عمل تروریستی به دولت خارجی را احراز کند؟ با توجه به اینکه اتباع عادی با محدودیت‌های بسیاری(ازجمله محدودیت‌های اطلاعاتی) برای اثبات انتساب عمل تروریستی به دولتی که از آن شکایت کرده‌اند می‌باشند، جواب بسیار ساده است اما افق و جوانب مهمی در مورد هدف پشت پرده و پنهان لایحه موردبحث را می‌گشاید: سازمان‌های اطلاعاتی و امنیتی. چراکه این نهادها هستند که بهنگام وقوع حملات تروریستی وارد عمل می‌شوند و در مورد جوانب مختلف به تحقیق می‌پردازد و طبیعی است که گزارش این نهادها در مورد عاملیت حملات تروریستی است که موقع اقامه دعوی علیه یک کشور خارجی توسط دادگاه مورد استناد قرار گیرد. اما سابقه‌ی نهادهای اطلاعاتی آمریکا در دروغ سازی و انتشار گزارش‌های ساختگی مانند آنچه در مورد وجود سلاح‌های شیمیایی و کشتارجمعی در عراق منتشر گردید[10] تقریباً تردیدی باقی نمی‌گذارد که این نهادها در تنظیم گزارش‌های خود بیشتر از اینکه حقیقت را مدنظر داشته باشند، دغدغه‌ی تأمین حداکثری منافع دولت ایالات‌متحده‌ آمریکا را دارند و کاملاً به‌عنوان ابزاری در اختیار دولت و وزارت خارجه‌ی این کشور هستند. این مسئله و احاله‌ی غیرمستقیم بحث اثبات انتساب حمله تروریستی به سازمان‌های اطلاعاتی و امنیتی شائبه‌ی وجود سناریویی پشت پرده از تدوین قانون جاستا را تقویت می‌کند.

دومین دلیل سازوکاری است که در متن قانون عدالت علیه حامیان تروریسم در نظر گرفته‌شده و ظرفیت بسیار بزرگی برای دستگاه سیاست خارجی امریکا ایجاد می‌کند تا در مذاکراتی که به نام استیفای حق اتباع خود با دولت‌های خارجی انجام می‌دهد خواسته‌های خود را بر آن‌ها تحمیل کند. در قسمت پنجم متن قانون سازوکاری در نظر گرفته‌شده تا وقتی دولتی که علیه آن در دادگاه داخلی آمریکا اقامه دعوی شده است با دولت این کشور وارد فرایند مذاکره سازنده ‌شود، با تصدیق وزیر امور خارجه آمریکا، دادگاه فرایند رسیدگی را تعلیق کند.

اگر گزارش سازمان‌های اطلاعاتی که مبنایی برای طرح شکایت علیه یک دولت خارجی در دادگاه‌های آمریکا است را چماقی بدانیم که برای اعتباربخشی به تهدید علیه منافع دولت مدعی­علیه بکار می‌رود، اختیاری که در این قسمت برای وزیر امور خارجه در نظر گرفته‌شده تا بتواند فرایند رسیدگی قضایی را تعلیق کند، مانند هویجی است برای تشویق دولتی که علیه آن شکایت شده و دارایی‌ها و منافع اش را درخطر مصادره و نابودی می‌بیند.تا به خواسته‌های طرف آمریکایی تن دردهد. با توجه موارد پیش‌گفته مشخص می‌شود که علاوه بر طرح و هدف حقوقی ظاهری در قانون عدالت علیه حامیان تروریسم سناریویی موازی و پنهان در دل آن مستتر است که در ادبیات سیاسی از آن به‌عنوان سیاست چماق و هویج یاد می‌کنند.

جمع‌بندی

قانون عدالت علیه حامیان تروریسم به‌صورت آشکار دایره‌ی مصونیت قضایی دولت‌ها و اموال آن‌ها را محدود کرده و به دادگاه‌های داخلی آمریکا این صلاحیت را می‌دهد تا به دعاوی که اتباع آمریکایی علیه دولت‌های خارجی اقامه می‌کنند رسیدگی کنند. این اقدام آمریکایی‌ها می‌تواند با تصویب قانون‌های مشابه و متقابل در سایر کشورها پاسخ داده شود ولی به‌صورت کلی خدشه به مصونیت قضایی دولت‌ها و اموال آن‌ها مخالف مقررات حقوق بین‌الملل ازجمله کنوانسیون سال 2004 مصونیت دولت‌ها و اموال آن‌ها[11] است. قانون جاستا هرچند در دایره‌ی نظام حقوقی داخلی آمریکا قرار دارد ولی با توجه به ماهیت آن گستره‌ی اثر آن به حوزه‌ی روابط خارجی آمریکا کشیده می‌شود. همین مسئله فرضیه نگاه ابزاری هیئت حاکمه آمریکا به این موضوع را تقویت می‌کند.این قانون علیه کشور خاصی نیست اما می‌تواند در موارد مختلف و علیه هر کشور خارجی که دولت آمریکا ادعا کند اقدام به حمایت و پشتیبانی از تروریسم در خاک آمریکا کرده است استفاده شود. ماهیت و سازوکاری که در بطن قانون نهفته است نقش ابزاری آن در سیاست خارجی آمریکا را آشکار می‌کند. ابزاری که به‌وسیله‌ی آن آمریکا می‌تواند به کمک سیستم قضایی و اطلاعاتی-امنیتی خود سناریویی ساختگی را علیه یک کشور خارجی طراحی کرده و ازطریق دستگاه دیپلماسی، خواسته‌های خود را بر آن کشور تحمیل کند.

سالار نامدار وندایی/ دانشجوی دکتری روابط بین الملل