اندیشکده راهبردی تبیین – معاون نخست‌وزیر قطر درباره تأثیر بحران اخیر در کشورهای عربی بر شورای همکاری خلیج‌فارس گفت: «ما شورای همکاری را در سال ۱۹۸۱ میلادی تأسیس کردیم و از نظر من اعتبار این شورا به پایان رسیده است.» همچنین قطر تهدید کرده در صورت تداوم این وضعیت از شورای همکاری خلیج فارس خارج خواهد شد. این سخن مجالی است تا در یادداشتی به بررسی تأثیر بحران اخیر، بر شورای همکاری خلیج‌فارس داشته باشیم. لذا ما در این نوشتار در صدد بررسی مسائل و مباحث ذیل هستیم:
1-شرح مختصر از ماهیت، چرایی تأسیس و ساختار شورای همکاری خلیج‌فارس
2-بررسی حقوقی سناریوهای محتمل در خصوص اخراج یا تعلیق عضویت قطر از شورای همکاری خلیج‌فارس و یا خروج خودخواسته قطر
3-بررسی کشورهای موافق و مخالف اخراج یا تعلیق قطر و امکان‌سنجی سناریوها در این رابطه
4-تأثیر سیاسی و اقتصادی احتمالی تعلیق یا اخراج قطر از شورای همکاری خلیج‌فارس بر این شورا
5- در پایان بررسی میزان احتمال اخراج یا خروج قطر از شورای همکاری خلیج‌فارس
1-شورای همکاری خلیج‌فارس؛ ماهیت، چرایی تأسیس و ساختار آن
تحرکات برای شکل‌گیری یک سازمان همکاری کشورهای عربی حوزه خلیج‌فارس به دهه 1960 میلادی بازمی‌گردد. تحرکات مذکور با خروج بریتانیا از خلیج‌فارس و شرق کانال سوئز شدت بیشتری یافت. به طوری که در هفدهمین کنفرانس اعراب در سال 1980 و در «امان» پایتخت اردن، اساس شکل‌گیری سازمانی امنیتی و دفاعی به نام «شورای همکاری خلیج‌فارس» پایه‌گذاری شد. بعد از گذشت یک سال و در اجلاس وزرای خارجه‌ی شش کشور عرب خلیج‌فارس، کویت بر ایجاد شورای همکاری دولت‌های عرب خلیج‌فارس که بتواند چارچوبی جهت همکاری، هماهنگی و همگرایی در زمینه‌های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و امنیتی باشد، تأکید کرد.
در نهایت در سال 1981 همه تلاش‌ها و کنش‌های نخبگان عربی دول خلیج‌فارس در یک حلقه ارتباطی مبتنی بر وفاق منجر به شکل‌گیری شورای همکاری خلیج‌فارس متشکل از شش عضو عربستان، قطر، کویت، عمان، بحرین و امارات متحده‌ی عربی شد.
شورای همکاری خلیج‌فارس از جمله سازمان‌هایی است که تحت تأثیر عوامل جغرافیایی و ژئوپلیتیکی مشابه شکل گرفته است. کشورهای عضو سازمان مذکور از منظر جغرافیا در مجاورت هم قرار گرفته‌اند که این متغیر نقش عمده‌ای در شکل‌گیری آن داشته است. از طرفی اعضای شورای همکاری خلیج‌فارس از منظر اجتماعی_فرهنگی و هویتی نیز دارای اشتراکات قابل توجهی هستند. اعضای شورا بخشی از جهان عرب بوده که دارای پیشینه‌ی تاریخی متعلق به جهان عرب، دین، فرهنگ و سبک زندگی اقتصادی و اجتماعی مشابهی می‌باشند. موارد گفته شده بستر مناسبی برای همگرایی و ایجاد سازمانی منطقه‌ای فراهم آورده است.
در ایجاد شورای همکاری خلیج‌فارس متغیر امنیت نیز نقش غیر قابل انکاری داشته است. درک امنیتی مشترکی که کشورها را به ایجاد چنین سازمانی متمایل ساخت عبارت‌اند از:
-خروج بریتانیا از منطقه خلیج‌فارس و شرق کانال سوئز و به‌تبع آن به هم خوردن نظم و موازنه قوای حاکم بر زیر سیستم منطقه‌ای خلیج‌فارس
-حوادث و تغییرات سیاسی و اقتصادی دهه‌ی 80 میلادی همچون وقوع انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی عراق علیه ایران و حمله شوروی به افغانستان و…
با توجه به مسائل بیان شده باید تصریح کرد که عوامل فوق‌الذکر در پیوستار با هم و در یک فضای دیالکتیکی، محرک دولت‌های عربی برای ایجاد شورای همکاری خلیج‌فارس شدند.(1)
سند سازمانی شورا در سال 1981 و با یک مقدمه و 22 ماده به تصویب تمامی اعضا رسید. ماده‌ی چهار منشور به اهداف شورا اشاره داشته و هدف از ایجاد آن را همکاری و همگرایی در همه جنبه‌ها و زمینه‌ها می‌داند. در ماده‌ی 5 به ساختار نهادی شورا پرداخته و ارکان اصلی آن را شورای عالی (عالی‌ترین رکن، متشکل از روسای دولت‌ها و نهاد اصلی تصمیم‌گیری که هر دو سال یک بار در جهت تجدیدنظر و تدوین سیاست‌ها، راهبردها و انتخاب دبیرکل دور هم جمع می‌شوند)، شورای وزیران (متشکل از وزرای خارجه‌ی اعضا که جنبه‌ی توصیه‌ای و مشورتی دارد و در مواقع ضروری تصمیم‌گیری نیز می‌کند)، دبیرخانه (بخش اجرایی و اداری شورا) و کارگزاری‌های ویژه‌ی منطقه‌ای (جهت میانجیگری و برداشتن موانع تجارت) دانسته است. مقر شورای همکاری خلیج‌فارس در ریاض پایتخت عربستان است.
[phps] if ( get_post_meta($post->ID, 'stitr2', true) ) : [/phps] [quote align="left"] [phps] echo get_post_meta($post->ID, "stitr2", true);[/phps] [/quote] [phps] endif; [/phps]
2- بررسی حقوقی اخراج یا تعلیق عضویت قطر از شورا و یا خروج خودخواسته قطر، بر اساس مندرجات اساسنامه
در ماده 10 منشور شورای همکاری خلیج‌فارس هیئتی تحت عنوان «هیئت حل منازعات» در نظر گرفته شده است که زیر نظر شورای عالی فعالیت می‌کند. هنگامی که اختلافی در تفسیر یا اجرای اساسنامه یا اختلافی میان اعضا شکل بگیرد و این اختلاف در شورای وزیران و شورای عالی قابل حل نباشد، شورای عالی اختلاف مذکور را به «هیئت حل منازعات» ارجاع می‌دهد. هیئت مزبور گزارش‌ها و مستندات و ریشه‌های اختلاف را بررسی کرده و توصیه‌ها و دستورالعمل‌هایی را در اختیار شورای عالی قرار می‌دهد. شورای عالی نیز بر اساس توصیه‌ها و گزارشات هیئت، تصمیم مناسبی اتخاذ می‌کند. (2)
در مورد قطر نیز احتمالاً ماده‌ی 10 منشور به اجرا در آمده یا اجرایی خواهد شد. در منشور شورا به ویژه در ماده‌ی 10 که به اختلافات و «هیئت حل منازعات» پرداخته به هیچ وجه لفظ «اخراج» یا «تعلیق» نیامده. بلکه تنها اشاره به اتخاذ «تصمیمات متناسب» با اختلاف شده است. به عبارتی با توجه به سکوت منشور، «تصمیمات متناسب» تفسیر پذیر است و امکان دارد اجماع، اتفاق یا رأی اکثریت اعضا، تعلیق، اخراج یا هر تصمیم و برخورد دیگری را در قبال دولت متخلف از دیدگاه سایر اعضا رقم بزند.
در اساسنامه‌ی شورا نیز چون اصل و مبنا بر همکاری، هماهنگی و همگرایی در تمامی زمینه‌ها و جنبه‌ها گذاشته شده، ماده‌ای به نحوه خروج از شورای همکاری خلیج‌فارس اختصاص نیافته و تهدید قطر برای خروج از شورا، اقدامی است که در اساسنامه‌ی شورا، شرایط و مختصات آن تعریف نشده و به نوعی نشان از ضعف حقوقی و نظری شورای همکاری خلیج‌فارس دارد که ضمن عدم اشاره به اخراج، تعلیق یا خروج خودخواسته اعضا، شرایط و مقتضیات آن را مشخص نکرده است.
با توجه به مسائل گفته شده و فقدان راهکار و راهبرد در مواقع اختلاف شدید همچون اختلاف کنونی که از زمان تأسیس شورا بی‌سابقه بوده به نظر می‌رسد دول اربعه (سه عضو شورای همکاری خلیج‌فارس و مصر به عنوان عضو اتحادیه عرب) سندی حقوقی و معتبر برای اخراج یا تعلیق قطر در منشور ندارند و با توجه به آنچه در مواد 22گانه‌ی منشور آمده خروج خودخواسته قطر نیز مشخص نشده است. لذا مباحثی چون «اخراج»، «تعلیق» یا «خروج خودخواسته» باید در منشور شورای همکاری خلیج‌فارس معنادهی شده و بار حقوقی پیدا کنند.
اما با این وجود تفسیر پذیر بودن «تصمیمات متناسب» می‌تواند راه را برای اخراج یا تعلیق عضو متخلف باز کند که این موضوع نیز ضمن احتیاج به بررسی و کنکاش «هیئت حل منازعات» گرفتار مسائل در هم تنیده‌ی سیاسی و اقتصادی بسیار است. به دیگر سخن اینکه دستورات حقوقی شورا قطع به یقین می‌تواند تحت‌الشعاع مسائل سیاسی و اقتصادی داخلی و خارجی قرار گرفته و کارآمدی و اجرایی بودن خود را از دست بدهد.
[phps] if ( get_post_meta($post->ID, 'stitr3', true) ) : [/phps] [quote align="left"] [phps] echo get_post_meta($post->ID, "stitr3", true);[/phps] [/quote] [phps] endif; [/phps]
3- بررسی کشورهای موافق و مخالف اخراج یا تعلیق قطر و امکان‌سنجی سناریوها در این رابطه
در مورد قطع روابط و محاصره‌ی قطر از سوی برخی از کشورهای عضو شورای همکاری خلیج‌فارس (عربستان، امارات و بحرین) دلایل مختلف تاریخی، سیاسی و اقتصادی قابل طرح است. قطر در گذشته و در هنگام تشکیل امارات متحده‌ی عربی یکی از شیخ‌نشین‌های 9 گانه این کشور چند پاره بوده که به دلیل اختلافات، حاضر نشده جز امارات متحده‌ی عربی باقی بماند. لذا در برهه‌ای که امارات با کمک دولت بریتانیا از مجموع 7 شیخ‌نشین تشکیل شد قطر با پشت پا زدن به طرح شیخ‌نشین‌ها، خود مستقلانه اعلام استقلال کرد. عربستان نیز در آغاز قرن بیستم تلاش کرده و قصد داشت با به کار بردن سیاست‌های مختلف قطر را ضمیمه‌ی استان «الإحساء» در منطقه‌ی «الشرقیه» نماید. از طرفی بین قطر و بحرین نیز بر سر منطقه‌ی «الزبارة» اختلاف بوده است.
در مورد مسائل سیاسی می‌توان به تعارض و تباین سیاست خارجی قطر با مصالح و منافع دولت‌های عضو شورای همکاری خلیج‌فارس و مصر به ویژه در فلسطین، سوریه، مصر، لیبی، یمن و سودان اشاره نمود که همین تعارض و تباین را دول اربعه برنتافته و از آن به حمایت از تروریسم تعبیر کرده‌اند. از منظر اقتصادی نیز قطر یکی از غنی‌ترین کشورهای دارای ذخایر و منابع گاز و یکی از بزرگ‌ترین صادرکنندگان گاز است که حتی به امارات نیز گاز صادر می‌کند. (3)
اما در مورد اخراج یا تعلیق قطر اجماع واحدی میان کشورهای عضو شورای همکاری خلیج‌فارس وجود ندارد. به نظر می‌رسد در میان دولت‌های عضو، امارات بیشترین تلاش را برای اخراج یا تعلیق قطر از شورای همکاری خلیج‌فارس انجام داده است. این را می‌توان از موضع‌گیری‌های مسئولان مختلف امارات در عرصه‌ی سیاست خارجی فهم کرد. به طور مثال «انور قرقاش» وزیر خارجه‌ی امارات ضمن اشاره به امکان تعلیق عضویت قطر در شورا از لفظ «جدایی» در صورت عدم تمکین دوحه به مطالبات 13 گانه دول اربعه استفاده کرده است. همچنین «عمر غباش» سفیر امارات نزد مسکو از کلمه‌ی «وداع» برای تعلیق قطر سخن به میان آورده و اشاره نموده که «موضع‌گیری‌های کنونی قطر تناسبی با ماهیت شورای همکاری خلیج‌فارس ندارد. چرا که شورای همکاری سازمانی است برای امنیت و دفاع مشترک»(4) در مورد موضع آشکار و قاطع امارات در قبال قطر می‌توان دلایلی را ذکر کرد که اختلاف در یمن به ویژه بر سر حمایت قطر از حزب «الاصلاح» اخوانی و اعتراض دوحه نسبت به تصرف بندری در باب‌المندب از سوی امارات و تلاش برای تسلط بر جزیره راهبردی «سقطری» از جمله‌ی این دلایل است.
دولت عمان به عنوان یکی از اعضای شورای همکاری خلیج‌فارس مخالف تعلیق یا اخراج قطر است. دولت مسقط معتقد است عربستان با استفاده از منابع نفتی فراوان درصدد تحمیل خواسته‌های خود به دولت‌های کوچک است. از طرفی عمان بارها تأکید کرده در صورت ادامه‌ی روند یاد شده از شورای همکاری خلیج‌فارس خارج خواهد شد.
جز این یکی از دلایل اصلی دول اربعه برای اقدام علیه قطر متهم کردن این دولت به همکاری با ایران بوده است. این در حالی است که مسقط روابط بسیار حسنه و وثیق‌تری نسبت به قطر با ایران دارد. در همین زمینه «یوسف بن علی» وزیر خارجه‌ی عمان در مصاحبه با شبکه «بی بی سی عربی» ضمن بر حق دانستن مواضع اخیر امیر قطر از روابط مبتنی بر «محبت، صداقت و تعامل مشترک» با ایران سخن گفته است. (5) بنابراین عمان یکی از مخالفان اخراج یا تعلیق قطر در شورای همکاری خلیج‌فارس است.
[phps] if ( get_post_meta($post->ID, 'stitr4', true) ) : [/phps] [quote align="left"] [phps] echo get_post_meta($post->ID, "stitr4", true);[/phps] [/quote] [phps] endif; [/phps]
دولت کویت تلاش کرده ضمن میانجیگری بین قطر و عربستان نسبت به اختلاف اخیر «بی‌طرف» باقی بماند. بی طرفی‌ای که شاید برای این کشور هزینه‌های گزافی به دنبال داشته باشد. در همین زمینه «ابراهیم السراجی» نویسنده‌ی یمنی اشاره کرده که: «ممکن است آنچه امروز عربستان و امارات علیه قطر تدارک دیده‌اند در آینده با شدت و حدت بیشتر و بزرگ‌تری نسبت به کویت و عمان به دلیل رابطه با ایران تدارک ببینند»(6) شاید ترس از همین توطئه و دسیسه‌چینی علیه کویت بوده که این کشور را واداشته تا روابط خود با ایران را به حداقل برساند. (7)
عربستان به عنوان عضو اصلی شورای همکاری خلیج‌فارس با وجود هجمه همه جانبه علیه قطر کمتر راجع به اخراج یا تعلیق قطر سخن گفته است. «ملک سلمان» پادشاه عربستان در دیداری که اخیراً با «عبداللطیف بن راشد الزیانی» دبیرکل بحرینی شورای همکاری خلیج‌فارس داشته از «عکس‌العمل مشترک خلیجی» سخن به میان آورده است. (8) به عبارتی عربستان حاضر نیست میدان نبرد دیگری علیه قطر به شکل کامل بگشاید؛ زیرا انجام چنین کاری منطقه را از وضعیت دو قطبی خارج ساخته و به سه قطبی اخوان (ترکیه، قطر)، ارتجاع (عربستان و دول تابع) و مقاومت (ایران و جریان مقاومت) تقسیم خواهد کرد که در این میان همکاری حتی مصلحتی و مقطعی محور اخوان و محور مقاومت باعث به محاق رفتن محور ارتجاع می‌شود. سیاست بحرین نیز در قضیه‌ی مذکور تابعی از کنش و سیاست عربستان است.
4-تأثیر سیاسی و اقتصادی احتمالی تعلیق یا اخراج قطر از شورای همکاری خلیج‌فارس بر این شورا
شورای همکاری خلیج‌فارس سازمانی سیاسی، اقتصادی و امنیتی است که با هدف افزایش هماهنگی و گسترش روابط در همه‌ی زمینه‌ها ایجاد شد. اگرچه امروز مرکز توجه‌ها و بحران قطر است اما پیامدها و زیان‌های بحران مذکور تنها به قطر محدود نبوده و تمامی طرف‌ها باید زیان‌های سیاسی و اقتصادی ناشی از بحران اخیر را پرداخت کنند.
در عرصه‌ی سیاسی در 37 مین اجلاس شورای همکاری خلیج‌فارس که در آبان ماه سال 1395 در بحرین برگزار شد شورای عالی تصمیم گرفت با تقویت کنش و واکنش مشترک و با افزایش تعاملات و ارتباطات، شورای «همکاری» خلیج‌فارس را به «اتحادیه خلیج‌فارس» تبدیل کند که رفتار و عمل واحدی از اتحادیه به بیرون مخابره شود. (9) با بحران اخیر طرح اتحادیه خلیج‌فارس در نطفه عقیم شده و ابتر ماند. از طرفی بحران اخیر آتش اختلافات گذشته را نیز شعله‌ور ساخت. اختلافاتی همچون اختلاف عمان و امارات در سال 2011 و اختلاف عربستان با قطر در سال 2014 بر سر نزاع در مورد سوریه که موارد گفته شده ماهیت شورا را تحت تأثیر قرار می‌دهد. برخی از کارشناسان نیز معتقدند بحران قطر انسجام و اتحاد گذشته را از شورای همکاری خلیج‌فارس گرفته و آن را به سازمانی فشل و تشریفاتی همچون اتحادیه‌ی عرب تبدیل می‌کند. (10) اگر سیطره و زیاده‌خواهی سعودی‌ها و اتهام‌زنی آن‌ها علیه سایر اعضا و دخالت در سیاست خارجی آن‌ها ادامه یابد امکان گسست و به پایان رسیدن شورای همکاری خلیج‌فارس نیز محتمل است.
در عرصه اقتصادی نیز شورا از بحران اخیر متحمل زیان‌های فراوانی شده است. به طور مثال عربستان و امارات مشترکاً چهارمین کشور بزرگ سرمایه‌گذار در قطر هستند که 85 درصد از سرمایه‌گذاری خارجی قطر را بر عهده دارند. بحران مذکور می‌تواند این سرمایه‌گذاری‌ها را متوقف ساخته و تمامی طرف‌ها را دچار زیان کند. (11) قطر یکی از پایگاه‌های اساسی ترانزیت هوایی شرکت‌های کشورهای عضو شورا است که با وضعیت کنونی و محاصره‌ی دریایی، زمینی و هوایی دوحه، از منافع این ترانزیت همه کشورها متضرر می‌شوند. ارزش تبادل تجاری میان کشورهای عضو و قطر قریب به 11 میلیارد دلار است که بحران شورا این مقدار را کاهش داده است. نزدیک به 4 هزار نفر از کشورهای عضو شورا برای سرمایه‌گذاری در قطر مجوز گرفته‌اند که تحت تأثیر بحران اخیر وضعیت این افراد نامشخص است. از طرفی بیش از 5 هزار قطری در کشورهای عضو، مجوز سرمایه‌گذاری دارند که بحران شورا آن‌ها را متضرر ساخته است. (12) در مورد گردشگری و سایر مسائل اقتصادی نیز تمامی اعضای شورا محتمل زیان‌های فراوانی شده‌اند.
جمع‌بندی
با توجه به مباحث گفته شده احتمال اخراج یا خروج خودخواسته‌ی قطر در وضعیت کنونی ناچیز است و این اظهارنظرهای رسانه‌ای بیشتر جنبه‌ی سیاسی دارند. دول اربعه تلاش می‌کنند با طرح اخراج یا تعلیق عضویت قطر، این کشور را مجاب کنند مطابق خواسته‌های آن‌ها عمل کرده و رفتار خارجی خود را منطبق بر خواسته‌ها و منافع آن‌ها تنظیم کند. از طرفی قطر نیز با طرح خروج خودخواسته از شورا به دنبال تهدید ماهیت و موجودیت شورا است تا کشورهای محاصره کننده را وادار کند از اعمال فشار و محاصره و تحمیل خواسته‌ی خود به این کشور دست بردارند. با این وجود اما بحران اخیر زیان‌های سیاسی، اقتصادی زیادی را بر پیکره‌ی شورای همکاری خلیج‌فارس وارد ساخته است. به طوری که شاید دیگر شورای مذکور همانند گذشته نتواند در مسائل منطقه‌ای، کنشگری فعالی داشته باشد و از یک سازمانی نسبتاً هماهنگ، فعال و تأثیرگذار به سازمانی تشریفاتی و منفعل همچون اتحادیه‌ی عرب تبدیل شود.
منابع
1-محسن شکری، رضا اکبریان، «شورای همکاری خلیج‌فارس؛ از مدیریت همکاری تا تعمیق همگرایی اقتصادی»، فصلنامه تحقیقات سیاسی بین‌المللی – دوره 9، شماره 30، اردیبهشت 1396
2-«تعرف على النظام الأساسي لمجلس التعاون الخليجي»، منتشر در وبگاه «الجزیرة»، بازیابی در پیوند زیر:
3-«نهاية الأزمة الخليجية السيناريوهات المحتملة»، منتشر شده در وبگاه «المیادین»، بازیابی در پیوند زیر:
http://www.almayadeen.net/articles/blog/58537/
4-«متى تقول دول الخليج وداعا لقطر»، منتشر شده در وبگاه «شفق 24»، بازیابی در پیوند زیر:
http://www.sahafah24.net/show1006056.html
5-«سيناريو خروج قطر و عُمان من الحلف الخليجي بين الواقع و التداعيات»، منتشر شده در وبگاه «الوقت»، بازیابی در پیوند زیر:
http://alwaght.com/ar/News/99157/
6-«بعد حصار قطر… هل بدأ تفکک مجلس تعاون الخلیجی»، منتشر شده در وبگاه «بوابة الحریة و العدالة»، بازیابی در پیوند زیر:
http://www.fj-p.com/Our_news_Details.aspx?News_ID=116863
7-برای مطالعه بیشتر ر.ک «رفتارهای ناهنجار دیپلماتیک کویت و پاسخ‌هایی که مدت‌ها قبل باید داده می‌شد»، منتشر شده در اندیشکده راهبردی تبیین، بازیابی در پیوند زیر:
http://www.tabyincenter.ir/20159/
8-«خادم الحرمين الشريفين يلتقي الزياني»، منتشر شده در وبگاه «اشارقة»، بازیابی در پیوند زیر:
https://www.sharjah24.ae/ar/arabic/227536
9-برای مطالعه بیشتر ر.ک: عبدالله مرادی، «اتحادیه خلیج‌فارس؛ اهداف و موانع پیش رو»، منتشر شده در اندیشکده راهبردی تبیین، بازیابی در پیوند زیر:
http://www.tabyincenter.ir/15752/
10-«ماذا سیحدث لاقتصادیات الخلیج لو تفکک مجلس التعاون»، منتشر شده در وبگاه «ساسه بوست»، بازیابی در پیوند زیر:
https://www.sasapost.com/gulf-economy-gcc/
11-«أبرزها الطرد من مجلس التعاون الخليجي… 5 عقوبات تنتظرها قطر»، منتشر شده در وبگاه «الدستور»، بازیابی در پیوند زیر:
12-«کل ما قد ترید معرفته عن البراحین و الخاسرین اقتصادیاً من الأزمة الخلیجیة»، منتشر شده در وبگاه «ساسة بوست»، بازیابی در پیوند زیر:
https://www.sasapost.com/all-you-might-want-to-know-about-winners-and-losers-is-the-gulf-crisis/
