اندیشکده راهبردی تبیین- سال‌ها است که آمریکا از تحریم به‌عنوان روشی برای اجبار دیگران جهت همراهی با سیاست خارجی این کشور استفاده می‌کند. کاربست مطلق و عمومی تحریم در سیاست خارجی ایالات متحده، موجب بروز نظرات موافق و مخالفی در این زمینه شده است. موافقان، از کارکرد عمومی تحریم در هر موردی که مخالفتی با سیاست خارجی آمریکا وجود نداشته باشد طرفداری می‌کنند و از طرفی دیگر مخالفان با هشدار در مورد بی اثر شدن ابزار تحریم به مرور زمان و در پی استفاده نابجا از آن، به نقد رویکرد موافقان می‌پردازند. در قسمت نخست یادداشت پژوهشی پیش رو «تاریخچه تحریم در سیاست خارجی آمریکا» و «انواع تحریم» بررسی شده است و در قسمت دوم به «اهداف و بهانه های تحریم در سیاست خارجی آمریکا» و «موافقان و مخالفان تحریم» پرداخته خواهد شد.
تاریخچه تحریم در سیاست خارجی آمریکا
از زمان پایان جنگ سرد، ایالات متحده برای پیشبرد اهداف سیاست خارجی خود بیش از پیش به ابزارهای اقتصادی متکی بوده است. به طوری که در این دوره به صورت مشخص، تحریم‌های اقتصادی به سرعت برای ایالات‌متحده، تبدیل به ابزار انتخاب سیاست در دنیای پس از جنگ سرد شده است.[1] برخی از این ابزارها، مانند تحریم، مستلزم اعمال فشار اقتصادی مستقیم هستند. کارآیی برخی ابزارهای دیگر، مانند ارتقاء تجارت آزاد و بازارهای باز، از طریق تغییر انگیزه کشورهای دیگر می‌باشد. اما همه آنها بر این مبنا قرار دارند که قدرت اقتصادی بی‌نظیر، به ایالات متحده، ظرفیتی منحصر به فرد برای پیگیری منافع خود بدون توسل به زور می‌دهد.
پس از حملات 11 سپتامبر، رئیس‌جمهور جرج دبلیو. بوش خط‌مشی تهاجمی را به عنوان بخشی از جنگ علیه تروریسم اتخاذ و به طور مرتب ادعا کرد که ایالات‌متحده آمریکا می‌تواند مجازات‌هایی را علیه شرکت‌ها و افرادی که حضور فیزیکی در کشور ندارند اما تجارت خود را با دلار یا از طریق موسسات مالی ایالات متحده انجام می‌دهند، تحمیل کند. به عنوان مثال، در سال 2006، مقامات رسمی ایالات‌متحده درخواست یک دستورالعمل اجرایی در مورد تکثیر سلاح‌های کشتار جمعی را (که سال پیش از آن توسط بوش امضا شده بود) دادند تا به شرکت‌های خارجی هشدار داده شود که ممکن است به دلیل هم‌کاری با شرکت‌های ایرانی مجازات شوند. و در سال 2010، در تلاش برای مجازات بیشتر تهران به جهت برنامه هسته‌ای این کشور، کنگره، به طور چشمگیری تحریم‌های ثانویه را بر موسسات مالی خارجی که با ایران کار می‌کنند، گسترش داد در حالی که اختیارات رئیس‌جمهور را محدود به چشم‌پوشی از اجرای آنها کرد.
دولت‌های اروپایی، در میان دیگر کشورها، می‌توانستند در برابر این تحریمها مقاومت و از اجرای آنها شکایت کنند، همانطور که در دهه ۱۹۹۰ این کار را انجام دادند. با این حال، در آن زمان، آنها هم‌کاری نزدیکی با آمریکا برای مقابله با تهدید ایران از جمله با افزایش تحریم‌های سازمان ملل بر ایران داشتند. بنابراین اروپایی‌ها خواهان هم‌کاری با ایالات‌متحده در اجرای تحریمها بودند که این رویه منجر به باور بسیاری در واشنگتن شد که آنها تحریم‌های ثانویه را به عنوان یک ابزار سیاست قانونی و مشروع پذیرفته‌اند.
اگرچه اروپایی‌ها این کار را نکرده بودند ولی موافق بودند که ایران باید تحت فشار قرار گیرد، و به علاوه همچنان اصرار دارند که اتحادیه اروپا تحریم‌های ویژه خود را تصویب کند و شرکت‌های اروپایی از اروپا و نه از ایالات‌متحده پیروی کنند. علاوه بر این، هنگامی که واشنگتن تحریم‌های اولیه خود را بر بانک‌های اروپایی برای تجارت با نهادهای مورد تحریم با استفاده از سیستم مالی ایالات‌متحده اجرا کرد، مقامات اروپایی همچنان به اعتراض خود ادامه دادند. برای مثال ، در سال ۲۰۱۴ ، آمریکا بانک فرانسوی BNP Paribas را برای تخطی از تحریم‌های ایالات‌متحده در کوبا، ایران و سودان حدود 9 میلیارد دلار جریمه کرد و این اقدام منجر به اعلام اتهاماتی از سوی فرانسه از جمله “جنگ اقتصادی” و تلاش رئیس‌جمهور فرانسه فرانسوا اولاند برای متقاعد کردن واشنگتن برای چشم‌پوشی از جریمه گردید. سرخوردگی و ناامیدی اروپا یک پیام واضح فرستاد: استفاده تهاجمی و شدید از قدرت اقتصادی آمریکا می‌تواند سبب‌ساز ضرر حتی برای متحدان نزدیک شود.
با این حال، حتی زمانی که سیاست گذاران آمریکایی تمایل بیشتری به حمایت از تضمین (ضمانت اجرا) اقتدار جهانی در دوران بوش و اوباما داشتند، آنها محدودیت‌های رویارویی و مقابله را درک کردند. در نظر بگیرید که چگونه دولت اوباما به واداشتن چین برای پیوستن به تحریمها علیه ایران پرداخته‌است. درست است که آمریکا دولت چین را مجبور کرد تا خرید نفت ایران را کاهش دهد و از مجازات‌های ثانوی برای مجازات هزاران نهاد چینی برای تجارت با ایران استفاده کرد. اما دولت نبردهای خود را انتخاب کرد. اگرچه چین خرید نفت ایران را به میزانی کم‌تر از ۲۰ درصد نسبت به دیگر کشورها کاهش داد، اما واشنگتن سهم چین را در گروه مبارزه با فشار پذیرفت و با اعمال تحریم‌های ثانویه علیه نهادهای چینی که نفت ایران را می‌خرند مخالفت کرد، چرا که انجام این کار ممکن است پیشرفت در مسائل مهم دو جانبه را تضعیف کرده یا یک تحریم پرهزینه و یا جنگ تجاری را آغاز کند.
دولت اوباما همچنین تصمیم گرفت که هنگام سازماندهی تحریمها علیه روسیه در واکنش به حمله و الحاق شبه‌جزیره کریمه در اوایل سال ۲۰۱۴، به دقت گام بردارد. بر خلاف چین، روسیه یک قدرت اقتصادی جهانی نیست، اما قدرت نفوذ زیادی در اروپا به ویژه در بخش انرژی دارد. حتی امروزه، این کشور چهارمین شریک تجاری بزرگ اتحادیه اروپا است و بخش‌های مالی روسیه و اروپا به شدت به هم متصل شده‌اند و این بدان معناست که هر گونه آسیبی که به موسسات مالی در روسیه وارد می‌شود می‌تواند به راحتی در اروپا گسترش یابد و خطر سرایت جهانی ایجاد شود.
در نتیجه در فرآیند تصمیم‌گیری برای چگونگی واکنش به تهاجم روسیه، سیاست‌گذاران آمریکا باید منافع متحدان اروپایی خود را مورد توجه قرار دهند. هنگامی که ایالات‌متحده و اتحادیه اروپا در نهایت بر سر تحریمها توافق کردند، با دقت آنها را مهندسی کردند تا فشار بر تصمیم گیرندگان در مسکو متمرکز شود و به صادرات انرژی روسیه به اروپا آسیب نزند. تحریم‌های اولیه که در ماه‌های آغازین سال ۲۰۱۴ به تصویب رسید، افراد تاثیرگذار پیرامون رئیس‌جمهور روسیه ولادیمیر پوتین و موسسه مالی مرجح آنها (بانک روسیا) را مورد هدف قرار داد. با افزایش و عمیق‌تر شدن نفوذ روسیه در اوکراین در طول سال 2014، این مبارزه با اهتمام ایالات‌متحده، اتحادیه اروپا و دیگر متحدین بر تصویب تحریم‌های جدیدی که دسترسی روسیه به وام و تامین مالی بین‌المللی را محدود می‌کرد، شدت گرفت. اگرچه نتایج این تحریمها متفاوت بود -روسیه از اوکراین عقب‌نشینی نکرد، اما رنج واقعی اقتصادی را تحمل کرد و سرانجام به میز مذاکره رسید- واشنگتن توانست رابطه هم‌کاری جویانه با هم‌پیمانان خود را حفظ کند.
البته، احترام و توجه بیش از حد به نگرانی‌های بین‌المللی همیشه یک فضیلت نیست. برای مثال، دولت اوباما می‌توانست – و با نگاهی به گذشته احتمالا باید- چین را زودتر و سخت‌تر وادار به شرکت در تحریم‌های بین‌المللی علیه کره‌شمالی کند. با این باور که پیونگ یانگ هنوز سال‌ها با توسعه کلاهک هسته‌ای قابل‌حمل فاصله دارد، کاخ سفید فشار کوتاه‌مدت خود را بر پکن در این مورد به منظور تضمین هم‌کاری این کشور در سایر زمینه‌ها مانند مذاکرات با ایران بر سر برنامه هسته‌ای و توافق پاریس در مورد تغییر اقلیمی و آب و هوا محدود کرد. تنها زمانی که در سال ۲۰۱۶ مشخص شد که برنامه‌های هسته‌ای و موشکی کره‌شمالی به سرعت در حال پیشرفت هستند، دولت اوباما فشار بر چین را افزایش داده و حمایت شورای امنیت سازمان ملل را برای تحریم‌های بین‌المللی شدیدتر کسب می‌کند.
رئیس‌جمهور دونالد ترامپ، به اعتبار خود، بیشتر تمایل دارد که چین را به خاطر اعطای امتیازاتی به کره‌شمالی، تحت فشار قرار دهد. او از طریق سخنانی ستیزه‌جویانه و رژیم تحریم چندجانبه، موفق به متقاعدسازی چین برای افزایش اعمال تحریم‌های بین‌المللی بر کره‌شمالی شد. گرچه تردید درمورد نتیجه‌بخشی مذاکرات در این زمینه وجود دارد، اما حتی با این وجود، رویکرد پر از ریسک ترامپ به سوق دادن کره‌شمالی به سمت میز مذاکره کمک کرده‌است. با این حال، یک اثر جانبی بالقوه این است که دولت ترامپ درس اشتباهی را از موفقیت خود فرا گرفته‌است: اینکه استفاده تهاجمی از فشار تحریمها همواره منجر به ایجاد هزینه می‌شود.
اگرچه نگرانی‌های بین‌المللی در مورد استفاده جسورانه و تهاجمی واشنگتن از ابزار اقتصادی در طی دهه‌ها در حال رشد بوده‌است، با این وجود حتی در دولت ترامپ (استفاده از) این ابزارها شدیدتر شده‌اند. دولت وی به گونه‌ای رفتار می‌کند که گویی ایالات‌متحده از عواقب آن ابزارها به شکل فشار اقتصادی چه بر دشمنان و یا بر متحدانی که حقانیت سیاست آمریکا را رد می‌کنند، مصون است. این غرور در دو حوزه کاملا مشهود است: سیاست تجاری طرفدار حمایت از مصنوعات داخلی دولت و خروج آن از قرارداد هسته‌ای ایران.
البته ایالات متحده با کنار گذاشتن این توافق‌نامه به تنهایی و خروج از قرارداد ایران، به طور بالقوه از لحاظ اعمال فشار و کسب امتیاز شکست خورده‌است. نزدیک‌ترین متحدان اروپایی واشنگتن مانند فرانسه، آلمان و بریتانیا اکنون مستقیما با دولت ایران هم‌کاری می‌کنند تا راه‌هایی برای جابجایی و تغییرِ جهت دادن کسب‌وکار از سیستم مالی مبتنی بر دلار بیابند تا از تحریم‌های ایالات‌متحده جلوگیری کرده و قرارداد موجود را حفظ کنند. در ماه ژوئیه، شرکت‌کنندگان باقی مانده در قرارداد هسته‌ای، بیانیه مشترکی را منتشر کردند که شامل فهرستی طولانی از تلاش‌ها برای جلوگیری از اجرای تحریم‌های ایالات‌متحده، مانند حفظ کانال‌های مالی با ایران، ترویج اعتبارات تجاری و صادرات و تشویق سرمایه‌گذاری اروپایی در این کشور بود. حتی اگر این تلاش‌ها در کوتاه‌مدت با شکست مواجه شوند، آنها می‌توانند در نهایت منجر به توسعه استراتژی‌های جدید برای کار در اطراف سیاست آمریکا شوند.
در مورد ایران نیز پیشینه تحریم به حدود ۳8 سال پیش بازمی‌گردد که این کشور در آن زمان تحت تحریم‌های بین‌المللی قرار گرفته‌است. هر چند اولین تحریمها به طور یک‌جانبه توسط ایالات‌متحده آمریکا در سال ۱۹۸۰ آغاز شد، اما متعاقبا کشورهای متحد آمریکا مانند کشورهای عضو اتحادیه اروپا و ژاپن با آنها موافقت و همراهی کردند. بنابراین، ماهیت این تحریم پس از اجرای نزدیک به چهار دهه باید بین‌المللی خوانده شود. تا اینکه از سال ۲۰۰۶، چارچوب تحریمها چندجانبه بوده‌است زیرا در این سال شورای امنیت سازمان ملل نیز قطعنامه‌ای در تحریم ایران تصویب کرده‌است.[2]
انواع تحریم
حکم‌رانی اقتصادی به معنی استفاده از اقتصاد به عنوان ابزار سیاست خارجی می‌تواند اشکال مختلفی به خود بگیرد. بهترین مثال، تحریمها است که به طور مستقیم، مجازات‌های اقتصادی بر کشورهای خارجی یا افراد به دلایل غیر اقتصادی اعمال می‌کند. در واقع تحریمها به عنوان مجازات‌های عمدتا اقتصادی و همچنین سیاسی و نظامی به منظور تغییر رفتار سیاسی و سیاسی و / یا نظامی تعریف شده‌اند.[3] از سوی دیگر سایر انواع سیاست‌های اقتصادی نیز می‌توانند برای اهداف استراتژیک مورد استفاده قرار گیرند. برای مثال، تجارت، اغلب برای به دست آوردن نفوذ بین‌المللی یا دنبال کردن اهداف دیپلماتیک مورد استفاده قرار می‌گیرد. و همانند قدرت نظامی، ابزارهای حکم‌رانی اقتصادی همیشه نباید برای رسیدن به اثر مورد نظرشان مورد استفاده قرار گیرد: گاهی اوقات تحریمها بهتر عمل می‌کنند، زمانی که تهدید آنها باعث ایجاد یک امتیاز می شود.[4]
در طول سه دهه گذشته، جهانی شدن، اهمیت حکم‌رانی اقتصادی خوب را افزایش داده است. همبستگی متقابل بزرگ‌تر به این معنی است که کشورها در حال حاضر از فرصت‌های موجود در سراسر جهان بهره‌مند هستند؛ در عین حال، آنها بیش از همیشه در معرض ریسک‌های ناشی از تصمیماتی هستند که در طرف دیگر سیاره گرفته می‌شوند. این همبستگی متقابل به سیاست‌گذاران به ویژه کسانی که در یک کشور قدرتمند از لحاظ اقتصادی مانند ایالات متحده هستند، یک منبعی مهم از اهرم مالی می‌دهد. به لطف جهانی شدن، بانک‌های خارجی و شرکت‌ها اغلب از تحریم‌های آمریکا پیروی می‌کنند، نه به این دلیل که دولت‌های متبوع آنها، این امر را الزامی می‌دانند، بلکه به این دلیل که می‌خواهند دسترسی به بازار آمریکا، دلار و سیستم مالی را حفظ کنند و در نتیجه قدرت این تحریمها را به شدت افزایش می‌دهند.
با این حال این مزیت، مجوزی برای ایالات‌متحده نیست که هرچه را بخواهد انجام دهد. البته ریسک و هزینه‌هایی در زمینه حکم‌رانی اقتصادی وجود دارد و استفاده درست از آن مستلزم عملکردی متوازن و دقیق است. برای مثال، قبل از اعمال تحریم، سیاست‌گذاران آمریکایی باید در نظر بگیرند که آیا این اقدامات ممکن است توافقات تجاری یا سایر تعهدات بین‌المللی را نقض کنند یا خیر، و اگر این گونه باشد، آیا منافع آن همچنان از هزینه‌ها بیشتر است. احتیاط آنها باید در مواردی که اقدامات آنها می‌تواند منافع اساسی آمریکا را تضعیف کند، چه در ترویج تجارت آزاد، ایجاد بازارها برای کالاها و خدمات آمریکا، و یا حفاظت از نهادهایی که تجارت و توسعه جهانی را تسهیل می‌کنند، مضاعف شود. در حقیقت، احتیاط و خویشتن‌داری، اغلب از فضایل اصلی در حکم‌رانی اقتصادی ایالات‌متحده هستند، چرا که تغییرات رادیکال و اساسی ممکن است موقعیت فعلی قدرت اقتصادی ایالات‌متحده را تهدید کند.
هر چند تحریمها و دیگر اشکال اجبار اقتصادی مدتها ابزاری در زرادخانه سیاست خارجی آمریکا بوده‌است، استفاده از آنها پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، که میدان مبارزه با ایالات‌متحده را که از قدرت اقتصادی و سیاسی بی‌سابقه‌ای برخوردار بود، ترک کرد، شدیدا گسترش یافت. طبق گفته اقتصاددانان، گری کلایدهوفباور، جفری شات و کیمبرلی آن الیوت، در دهه ۱۹۹۰، واشنگتن شکلی از تحریم‌های یک‌جانبه را علیه ۳۵ کشور (نسبت به20 مورد در دهه گذشته) استفاده کرد. در برخی موارد، از جمله تحریم‌های ایالات‌متحده علیه عراق در سال 91-۱۹۹۰، یوگسلاوی در سال ۱۹۹۱ و رواندا در سال ۱۹۹۴، ایالات‌متحده در هماهنگی با کشورهای دیگر در شورای امنیت سازمان ملل متحد برای مشروعیت بخشیدن به این اقدامات عمل کرد. اما اگر فشار بین‌المللی هماهنگ شده در متقاعدسازی کشوری به تغییر رفتار خود موفق نمی‌بود، واشنگتن در متوسل شدن به اقدامات تهاجمی‌تر و یک‌جانبه تردید نکرد. لذا از منظر تعداد تحریم کنندگان می‌توان تحریمها را به دو دسته یک‌جانبه و چندجانبه (بین‌المللی) تقسیم کرد. که معمولا در راستای این تقسیم‌بندی و از لحاظ پذیرش و مشروعیت در جامعه جهانی می‌توان دو نوع دیگر را نیز تمییز داد. اغلب تحریم‌های یک‌جانبه، اقدامی تهاجمی و غیرمشروع تلقی می‌شوند و واکنش منفی جامعه جهانی را برمی‌انگیزند و از سوی دیگر تحریم‌های چندجانبه مورد پذیرش واقع می‌شوند.
از منظری تخصصی‌تر نیز می‌توان به بحث تحریمها نگریست و تقسیم‌بندی دیگری از آن ارائه داد. از این دیدگاه تحریمها یا از نوع اولیه (که به آن منظم یا معمول نیز گفته می‌شود) هستند و یا ثانویه. به طور مثال کشور آمریکا در مدل تحریم اولیه، مانع از تجارت شهروندان و شرکت‌های آمریکایی با شرکت‌ها یا افراد خاص می‌شود. در مقابل، در مدل تحریم‌های ثانویه، این دولت، آمریکایی‌ها را نه تنها از تجارت با شرکت‌ها و افراد مورد تحریم بلکه همچنین با هر شخص ثالثی که با آنها سروکار دارند، منع می‌کند. به عنوان مثال، اگر یک بانک در فرانسه، وامی به یک شرکت در ایران بدهد، ممکن است آمریکایی‌ها از معامله با آن بانک منع شوند، حتی اگر این وام طبق قانون فرانسه صحیح باشد. نتیجه این خواهد بود که بانک فرانسوی را از سیستم مالی ایالات‌متحده بیرون کشیده و محروم کنیم. و از آنجا که بسیاری از شرکت‌های بزرگ جهان در سیستم مالی آمریکا درگیر و مشغول به فعالیت هستند و یا تجارت را بر اساس دلار آمریکا انجام می‌دهند، تحریم‌های ثانویه، ابزاری به مراتب بزرگ‌تر از آنچه که در غیر این صورت از آن برخوردارند، در اختیار سیاست‌گذاران ایالات‌متحده قرار می‌دهد.
کشورهای دیگر اغلب به تحریم‌های ثانویه واکنش نشان می‌دهند و آنها را به عنوان نمونه بسیار گستاخانه یک‌جانبه‌گرایی آمریکایی و یک کاربرد غیر قانونی و فراسرزمینی از حقوق آمریکا می‌بینند. در سال ۱۹۹۶، کنگره به دولت آمریکا اجازه داد تا شرکت‌های خارجی را برای تجارت با کوبا یا برای سرمایه‌گذاری در بخش‌های نفت ایران یا لیبی تحریم کند. اتحادیه اروپا با متهم کردن واشنگتن به نقض حاکمیت اروپا و قوانین بین‌المللی، آغاز دادرسی علیه آمریکا در سازمان تجارت جهانی (WTO) و تصویب قانونی که شرکت‌های اروپایی را از اعمال تحریم‌های ایالات‌متحده علیه این کشورها منع می‌کند، واکنش نشان داد. تنش‌ها تنها زمانی فروکش کردند که دولت کلینتون توافق کرد که تحریم‌های ثانویه علیه شرکت‌های اروپایی را در عوض سیاست بزرگ‌تر هماهنگ‌سازی آمریکا – اروپا درمورد کوبا، ایران و لیبی اجرا نکند. کشورهای دیگر اغلب تحریم‌های ثانویه را به عنوان یک نمونه بارز و گستاخانه از یک‌جانبه‌گرایی ایالات‌متحده تلقی می‌کنند.
منابع و ارجاعات
[1]. Haass, Richard N. (June 1, 1998) “Economic Sanctions: Too Much of a Bad Thing”. Brookings Report. Retrieved April 4, 2019, from https://www.brookings.edu/research/economic-sanctions-too-much-of-a-bad-thing/
[2]. Nakanishi, Hisae. “The Construction of the Sanctions Regime Against Iran: Political Dimensions of Unilateralism”. In Marossi, Ali Z., Bassett, Marisa R. (eds.) (2015). Economic Sanctions under International Law: Unilateralism, Multilateralism, Legitimacy, and Consequences. eBook: T.M.C. Asser Press.
[3]. Haass, Richard N. (June 1, 1998) “Economic Sanctions: Too Much of a Bad Thing”. Brookings Report. Retrieved April 4, 2019, from https://www.brookings.edu/research/economic-sanctions-too-much-of-a-bad-thing/
[4]. Lew, J.J. Nephew, R (November 1,2018). The use and misuse of economic statecraft: How Washington is abusing its financial might. Foreign Affairs (Council on Foreign Relations) 97(6):139-149. Retrieved March 22, 2019, from https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2018-10-15/use-and-misuse-economic-statecraft
