اندیشکده راهبردی تبیین- سال‌ها است که آمریکا از تحریم به‌عنوان روشی برای اجبار دیگران جهت همراهی با سیاست خارجی این کشور استفاده می‌کند. کاربست مطلق و عمومی تحریم در سیاست خارجی ایالات متحده، موجب بروز نظرات موافق و مخالفی در این زمینه شده است. موافقان، از کارکرد عمومی تحریم در هر موردی که مخالفتی با سیاست خارجی آمریکا وجود نداشته باشد طرفداری می‌کنند و از طرفی دیگر مخالفان با هشدار در مورد بی اثر شدن ابزار تحریم به مرور زمان و در پی استفاده نابجا از آن، به نقد رویکرد موافقان می‌پردازند. در قسمت نخست یادداشت پژوهشی «تاریخچه تحریم در سیاست خارجی آمریکا» و «انواع تحریم» مورد بررسی قرار گرفت. در این قسمت « اهداف و بهانه های تحریم در سیاست خارجی آمریکا» و «موافقان و مخالفان تحریم» مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
اهداف و بهانه های تحریم در سیاست خارجی آمریکا
پژوهش‌های زیادی ماهیت یک‌جانبه‌گرایی ایالات‌متحده را که در تحریم‌های یک‌جانبه و چندجانبه علیه ایران منعکس شده‌است، مورد بررسی قرار داده‌است. کارشناسان حقوقی بین‌المللی نشان داده‌اند که قانونی بودن این تحریم‌ها از جمله قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد علیه ایران سوال‌برانگیز است. با این حال، تعداد کمی از این بررسی‌ها به طور کامل بعد سیاسی تحریم‌ها را، چه به صورت یک‌جانبه و چه چندجانبه، در نظر گرفته‌اند. واضح است که رژیم تحریم‌ها در روابط آمریکا و ایران باید در زمینه تحولات پس از انقلاب ایران درک شود. از سوی دیگر یک‌جانبه‌گرایی در ایالات‌متحده که بعد از ۱۱ سپتامبر ظهور کرد، رژیم را تغییر داد و متحدان آمریکایی و حتی شورای امنیت سازمان ملل متحد را به منظور هدف قرار دادن ایران به خاطر ترس از ایران هسته‌ای بسیج کرد. تجزیه و تحلیل دقیقی از نحوه ایجاد این تحریم‌ها نشان می‌دهد که هدف تحریم‌ها از ممنوعیت تجارت به سمت هدف قرار دادن درآمد نفت ایران، و توجیه ارائه شده برای تحریم از تهدید مبهم ایران به عنوان حامی تروریسم به سمت درک جاه‌طلبی هسته‌ای مبهم ایران تغییر کرده‌است، که در نهایت تحریم‌های متعدد و چندجانبه را که در حال حاضر وجود دارد، تعیین کرده است.[1]
تحریم از سوی آمریکا عمدتا به بهانه جلوگیری از تکثیر سلاح‌های کشتار جمعی و موشک‌های بالستیک، تقویت حقوق بشر، جلوگیری از قاچاق مواد مخدر، پایان دادن به خشونت مسلحانه (تروریسم)، حفاظت از محیط‌زیست، ترویج دسترسی به بازار و جایگزینی دولت‌ها به کار گرفته می‌شود. در همین راستا و برای رسیدن به اهداف سیاست خارجی، تحریم‌ها به شکل تحریم‌های تسلیحاتی، کاهش و قطع کمک‌های خارجی، اعمال محدودیت در صادرات و واردات، مسدود کردن دارایی، افزایش تعرفه‌ها، لغو مطلوب‌ترین وضعیت تجارت (MFN)، رای منفی در موسسات مالی بین المللی، قطع روابط دیپلماتیک، لغو ویزا، لغو پیوندهای هوایی و منع تخصیص اعتبار، تامین مالی و سرمایه‌گذاری می‌باشد.[2]
موافقان و مخالفان تحریم
تحقیقاتی که به طور خاص، هزینه تحریم را برای کشورهای دو سوی تحریم (فرستنده و تحمیل‌شده) بررسی می‌کند، نسبتا محدود است. بخش عمده ادبیات اقتصادی آکادمیک با تحریم‌های اقتصادی به عنوان یک مشکل نظری برخورد می‌کنند. نظریه بازی، چارچوبی رایج است که در آن کشورهایی که تحریم‌های اقتصادی را وضع می‌کنند (فرستندگان) و کشورهایی که تحریم‌ها بر ضد آنها تحمیل می‌شوند (هدف)، به عنوان دو رقیب درنظر گرفته می‌شوند که هر کدام نتایج گزینه‌های مختلف سیاست‌گذاری خود را با در نظر گرفتن استراتژی دیگری ارزیابی می‌کند. مطالعاتی که هزینه‌های تحریم‌ها را مورد بررسی قرار دادند، بر هزینه‌های تحریم برای کشورهای هدف تمرکز کرده و یا میزان موفقیت تحریم‌ها را در رابطه با هدف یا اهداف اعلام‌شده از سوی فرستنده تخمین زده‌اند. این مطالعات درجه موفقیت این ابزار اقتصادی را به عواملی مانند هزینه‌های تحریم برای فرستنده و کشورهای هدف، اندازه کشورها یا جریان‌های تجاری درگیر، مدت‌زمان تحریم‌ها، میزان هم‌کاری بین‌المللی در اجرای یا اعمال تحریم‌ها و عوامل دیگر مرتبط می‌دانند.[3]
طرفداران تحریم‌ها، داستان‌های شناخته‌شده موفقیت این اقدام را ذکر می‌کنند، در حالی که مخالفان، شکست‌های آشکار ناشی از اتخاذ این راهبرد را نشان می‌دهند. این قضیه تعجب‌آور نیست، زیرا تحریم یک مساله حاد سیاسی است و هر دو طرف موافق و مخالف آن، به طرز متقاعد‌کننده‌ای بحث در مورد این موضوع را پیش می‌برند. اما انتخاب نمونه‌هایی برای نمایش موفقیت یا عدم موفقیت تحریم‌ها، اغلب مغرضانه است و نمی‌توان درجه تاثیر و یا ناکارامدی آن را از مطالعات موردی که از نمونه‌های ناهمگون استفاده می‌کند، درک نمود.
مخالفان تحریم اغلب نتایج ثانویه یا غیرمنتظره‌ای را در رابطه با تحریم‌های گسترده علیه عراق در دهه ۱۹۹۰ مطرح می‌کنند. آسیب‌هایی جانبی که به لحاظ سلامت (شامل امید به زندگی پایین‌تر، افزایش مرگ و میر کودکان و بیماری‌های مسری)، آموزش (کاهش نرخ گذراندن و تکمیل دوره آموزشی) سرکوب اقلیت‌ها و تاثیرات بر تقسیم جنسیتی کار رخ داده است. ضعف وضعیت حقوق بشر نیز مستند شده‌است ، به طوری که زمانی که تحریم‌ها برداشته شده‌اند، شاهد افزایش فساد و میراثی از جنایتکاری بودیم (چون شبکه‌هایی که برای فرار از تحریم‌ها ایجاد شده‌اند – همانطور که در یوگسلاوی سابق دیده شد- برای درگیر شدن در فعالیت‌های جنایی به کار برده شدند.) در حالی که این اثرات ظاهر می‌شوند و اغلب ناخواسته هستند، اما آنها غیرمنتظره نیستند. در حقیقت مجموعه ای گسترده از ادبیات وجود دارد که روشن می‌کند که افت و خیزهای اقتصادی مانند رکود، تاثیر خود را بر این عوامل تعیین‌کننده و مهم سلامت فردی باقی می‌گذارند – و تحریم‌های اقتصادی فراگیر به افت و خیزهای اقتصادی کمک می‌کنند (و اغلب به منظور ایجاد این تنش‌ها در اقتصاد طراحی می‌شوند.)[4]
نقاط ضعف راهبرد تحریمی و شیوه مقابله با آن
گرچه به نظر می‌رسد مقامات ایالات‌متحده معتقدند که ایالات‌متحده بسیار بزرگ و قدرتمند است، قوانین اقتصادی و سیاسی، دیگر بر آن اعمال نمی‌شود. براساس این تفکر، کشور می‌تواند جنگ‌های تجاری را شروع کند و هیچ‌کس تلافی نخواهد کرد، زیرا، به گفته پیتر ناوارو، مدیر شورای تجارت ملی دولت ترامپ، “ما پر‌سود‌ترین و بزرگ‌ترین بازار جهان هستیم. ” ایالات‌متحده می‌تواند نزدیک‌ترین شرکا و متحدان خود را تهدید به تحریم کند و آنها همچنان، اکنون و در آینده به نوعی به هم‌کاری خود ادامه خواهند داد. اما باید توجه داشت که هر سیاستی یک معامله (بده-بستان) را نشان می‌دهد. استفاده افراطی از ابزار اقتصادی و از جمه تحریم می‌تواند به ایجاد انتخاب‌های اقتصادی ضعیف برای آنها تداوم بخشد و از این رو، برتری دلار آمریکا به گونه‌ای بلامنازع باقی خواهد ماند.[5]
قدرت اقتصادی، مانند هر ابزاری، اگر نابخردانه به کار گرفته شود؛ می‌تواند نتایج ناگواری به همراه داشته باشد، در کوتاه‌مدت منجر به پیامدهای ناخواسته و در طولانی‌مدت منجر به کاهش در توان رهبری اقتصادی ایالات‌متحده شود. امروزه، واشنگتن به طور فزاینده‌ای از قدرت اقتصادی خود در راه‌های تهاجمی و متناقض استفاده می‌کند؛ لذا موقعیت جهانی و در پی آن توانایی خود در زمینه عمل موثر در آینده را تضعیف می‌نماید. سال‌ها است که نشانه‌های این مشکل آشکار شده‌است، اما در دوره مدیریت ترامپ که تعرفه‌هایی بی‌ملاحظه را هم علیه هم‌پیمانان و هم رقبا دنبال کرده است و تحریم های ایران را بدون کسب حمایت بین‌المللی مجددا تحمیل کرده‌است، به طور قابل توجهی بدتر شده است و در هر دو مورد با کمی توجه، پیامدهای منفی این اقدامات بر منافع ایالات متحده واضح است.
از سوی دیگر قابل ذکر است که قدرت اقتصادی نیز مانند جوانب دیگر قدرت هر موجودیت سیاسی، محدودیتهای خاص خود را دارد. به ویژه در دنیای فزاینده چند قطبی، نفوذ اقتصادی که ایالات‌متحده از زمان پایان جنگ جهانی دوم از آن برخوردار بوده است، دیگر قابل قبول نیست و رویکردی تهاجمی یا یک‌جانبه به حکم‌رانی اقتصادی – یک پویایی که در زمان‌های مختلف از سوی دولت‌های متعدد مشهود بود، اما در شرایط کنونی به حد افراط رسیده است- آن نفوذ اولیه را تهدید می‌کند. اگر دولت ترامپ به مسیر فعلی خود ادامه دهد، این ریسک وجود دارد که نه تنها موجب تحریک مقاومت در جهان می‌شود که این امر خود، اهداف فوری سیاست آن را خنثی می‌کند، بلکه اهرم بلند‌مدت ایالات‌متحده را در عرصه جهانی تضعیف می‌کند. این نتیجه هم غم‌انگیز و هم طعنه‌آمیز خواهد بود: سیاست گذاران آمریکایی که با اعتقاد به قدرت نامحدود کشورشان کور شده بودند، سقوط آن را تسریع خواهند کرد.
چشم‌انداز حکم‌رانی اقتصادی ایالات متحده، اگر به مسیر کنونی خود ادامه دهد، غمناک است. وقتی نوبت به تحریم‌ها می‌رسد، کشورهای دیگر به زودی شروع به نادیده گرفتن یا چالش با اقداماتی خواهند کرد که بدون حمایت بین‌المللی از سوی واشنگتن تحمیل شده‌اند. هر چه کشورهای دیگر بیشتر مایل به تقلب در تحریم‌ها یا به سادگی در پی شیوه دیگری باشند، ایالات‌متحده به تنهایی باید بار مسئولیت نظارت و اجرای آنها را بر عهده بگیرد. از آنجا که ملل بیشتری، راه‌های اجتناب از اجرای تحریم را مانند ساختارهای تجاری که شرکت‌هایی را که با ایالات متحده در ارتباط قرار دارند، از شرکت هایی که با کشورهای تحریم‌شده در ارتباط هستند جدا می‌کند، پیدا می‌کنند، تحریم‌ها اثربخشی خود را از دست خواهند داد. اگر کشورهای دیگر با یکدیگر متحد شوند تا تحریم‌ها را رد کنند، واشنگتن ممکن است خود را مجبور به انتخاب بین دو گزینه اجرای تحریم‌ها علیه همه و یا انصراف از اعمال آن بیابد.
اوضاع حتی بدتر خواهد شد هنگامی که آمریکا موقعیت حاکم خود را در اقتصاد جهانی از دست بدهد. امروزه این کشور به این دلیل تا حد زیادی شیوه خود را می‌تواند پیش گیرد که هیچ جایگزینی برای دلار و هیچ بازار صادراتی جذاب‌تر از ایالات‌متحده وجود ندارد. اما اگر واشنگتن به اجبار دیگر کشورها به همراهی با سیاست‌هایی که از نظر آنها هم غیر قانونی و هم غیرعاقلانه هستند، ادامه دهد؛ طی ۲۰ تا ۳۰ سال آینده، این کشورها احتمالا از اقتصاد و سیستم مالی ایالات‌متحده دور خواهند شد. در یک جدول زمانی طولانی و کافی، تشکیل مراکز جایگزین قدرت اقتصادی ممکن است اجتناب‌ناپذیر باشد، اما سرعت بخشیدن به این فرآیند و بدتر از آن، خشمگین کردن ایالات‌متحده در هنگام انجام این کار، اقدامی احمقانه است.
ایالات‌متحده باید استفاده خود از تحریم‌های ثانویه را محدود کند و آنها را تنها به منظور حصول مهم‌ترین اهداف امنیت ملی و تنها پس از تلاش و ناکامی در متقاعد کردن ملت‌های دیگر برای پیوستن به تحریم‌های چندجانبه، به کار گیرد. تحریم‌های ثانویه، ابزاری اغواکننده در سیاست هستند، چرا که استفاده از آنها بسیار آسان‌تر از کار کردن از طریق موسسات بین‌المللی یا دیپلماسی است. اما این ابزار باید به میزان کم، در جهت هم‌کاری و با هماهنگی شرکا به کار روند. اگر واشنگتن بدون ایجاد یک اجماع گسترده به نفع اهداف سیاست خود به آنها تکیه کند، تلاش کشورهای دیگر برای کاهش وابستگی آنها به آمریکا به عنوان راهی برای مقابله با رویکرد تهاجمی این کشور در کاربرد ابزار اقتصادی جهت کنترل دیگران تسریع خواهد شد.
از سویی مورد ایران، رویکردی یک‌جانبه و کنگره محور به تحریم‌ها را از سوی ایالات‌متحده ارائه می‌دهد. واشنگتن نتوانسته است بسیاری از کشورهای دیگر را متقاعد کند که رفتار ایران، از جمله حمایت آن از تروریسم، خرابکاری و مخالفت با روند صلح در غرب آسیا، مجازات های شدید اقتصادی را به همراه داشته باشد. در نتیجه اثرات تحریم ها بر ایران کمتر روشن است، اگر چه پیامدهایی بر روابط ایالات متحده با چندین دوست قدیمی سنتی خود در اروپا داشته است.[6]
هدف تاکتیکی از یک تحریم مشخص، صرف نظر از اینکه به چه شکلی اعمال می‌شود، می‌تواند ایجاد مانع، فشار، فرستادن سیگنالی خاص و یا اعمال مجازات باشد.[7] ایران در کنار کشورهایی چون کوبا، لیبی، کره‌شمالی، سوریه و سودان از سوی ایالات‌متحده به عنوان کشورهای حامی تروریسم تعیین شده‌اند و با گسترده‌ترین تحریم‌های اقتصادی یک‌جانبه ایالات‌متحده مواجه هستند.[8]
کارشناسان حقوق بین‌الملل، تحلیل مفصلی از ویژگی‌های قانونی تحریم‌ها را به انجام رسانده‌اند. بسیاری استدلال کرده‌اند که تحریم‌های یک‌جانبه از دیدگاه قانون بین‌المللی غیرقانونی هستند.[9] گرچه از سوی دیگر، مطالعاتی نیز وجود دارند که بر تهدید هسته‌ای ایران به عنوان توجیهی برای تحریم‌های اقتصادی تاکید می‌کنند.[10]
نتیجه‌گیری
هنگام قضاوت در مورد میزان دستیابی به اهداف سیاست خارجی، بسیاری از متخصصان تقریبا باور به هیچ گونه تاثیری در تحریم‌های یک‌جانبه ندارند اگر چه برخی تصدیق می‌کنند که تحریم‌ها ممکن است در این مورد نادر زمانی موثر باشند که دولت هدف، وابستگی شدیدی به کشور اعمال‌کننده تحریم نداشته باشد.[11]
آنچه که حیاتی است تنها تناوب و تکراری نیست که تحریم‌های اقتصادی به میزان آن، مورد استفاده قرار می‌گیرند؛ بلکه اهمیت فزاینده آنها برای سیاست خارجی آمریکا است.[12] در حال حاضر، نه تنها به نظر نمی‌رسد که ترامپ از گرایش به سمت یک‌جانبه‌گرایی تهاجمی‌تر در حکم‌رانی اقتصادی ایالات‌متحده ممانعت کند؛ بلکه وی ممکن است این روند را تسریع نماید. اگر او این کار را انجام دهد، مسئولیت به کنگره محول می‌شود تا هم انگیزه‌های خود را به سمت عملکرد یک‌جانبه و هم اجرای نظارت بر تصمیمات شاخه اجرایی در زمینه تحریم‌ها و سیاست تجاری کنترل کند و تضمین نماید که این اقدامات عاقلانه و مطابق با منافع آمریکا باشند.
مورد ایران، رویکردی یک‌جانبه و کنگره محور به تحریم‌ها را از سوی ایالات‌متحده ارائه می‌دهد. واشنگتن نتوانسته است بسیاری از کشورهای دیگر را متقاعد کند که تحریم ایران به بهانه هایی مانند حمایت از تروریسم و خرابکاری و مخالفت با روند صلح در غرب آسیا، مجازات‌های شدید اقتصادی را به همراه داشته باشد. در نتیجه اثرات تحریم‌ها بر ایران کمتر روشن است، اگر چه پیامدهایی بر روابط ایالات متحده با چندین دوست قدیمی سنتی خود در اروپا داشته است.[13]
منابع و ارجاعات
[1]. Nakanishi, Hisae. “The Construction of the Sanctions Regime Against Iran: Political Dimensions of Unilateralism”. In Marossi, Ali Z., Bassett, Marisa R. (eds.) (2015). Economic Sanctions under International Law: Unilateralism, Multilateralism, Legitimacy, and Consequences. eBook: T.M.C. Asser Press.
[2]. Haass, Richard N. (June 1, 1998) “Economic Sanctions: Too Much of a Bad Thing”. Brookings Report. Retrieved April 4, 2019, from https://www.brookings.edu/research/economic-sanctions-too-much-of-a-bad-thing/
[3]. Rogowsky,Robert A.; Butcher, Arona (1998). “Overview and Analysis of Current U.S. Unilateral Economic Sanctions’. Washington, DC: Secretary to the Commission, United States International Trade Commission. Retrieved April 8, 2019, from https://www.usitc.gov/publications/docs/pubs/332/PUB3124.PDF
[4]. Bergeijk, PPAG van. (2015). “How and When Do Sanctions Work? The Evidence”. ISS Report. No.25. Retrieved April 4, 2019, from https://repub.eur.nl/pub/79414/On-target-Biersteker_Bergeijk-pp17-28.pdf
[5]. Lew, J.J. Nephew, R (November 1,2018). The use and misuse of economic statecraft: How Washington is abusing its financial might. Foreign Affairs (Council on Foreign Relations) 97(6):139-149. Retrieved March 22, 2019, from https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2018-10-15/use-and-misuse-economic-statecraft
[6]. Haass, Richard N. (1998). Economic Sanctions and American Diplomacy (Critical America). Washington: Council on Foreign Relations Press. 1st Edition.
[7]. Haass, Richard N. (1998). Economic Sanctions and American Diplomacy (Critical America). Washington: Council on Foreign Relations Press. 1st Edition.
[8]. Rogowsky,Robert A.; Butcher, Arona (1998). “Overview and Analysis of Current U.S. Unilateral Economic Sanctions’. Washington, DC: Secretary to the Commission, United States International Trade Commission. Retrieved April 8, 2019, from https://www.usitc.gov/publications/docs/pubs/332/PUB3124.PDF
[9]. Dupont P. (2012) Countermeasures and collective security: the case of the EU sanctions against Iran. Journal of Conflict and Security Law, vol. 17. Published by Oxford Journals, Retrieved April 8, 2019, from http://jcsl.oxfordjournals.org/
[10]. Fiore M. (2011) Israel and Iran’s nuclear weapon programme: roll back or containment? IAI Working Papers 11/18. Retrieved April 8, 2019, from http://www.iai.it/pdf/dociai/iaiwp1118.pdf.
[11]. Collins, J.J., Bowdoin, G.D. (1999). Beyond Unilateral Economic Sanctions: Better Alternatives for U.S. Foreign Policy. Washington: Central for Strategic and International Studies. Retrieved April 8, 2019, from https://books.google.com/books?id=2xQepbBhF_wC
[12]. Haass, Richard N. (June 1, 1998) “Economic Sanctions: Too Much of a Bad Thing”. Brookings Report. Retrieved April 4, 2019, from https://www.brookings.edu/research/economic-sanctions-too-much-of-a-bad-thing/
[13]. Haass, Richard N. (1998). Economic Sanctions and American Diplomacy (Critical America). Washington: Council on Foreign Relations Press. 1st Edition.
