اندیشکده راهبردی تبیین – اگرچه سیاست داخلی هر دولتی در برخی مواقع به‌ویژه هنگام وقوع تغییرات در ژئوپلتیک محیط امنیتی کشورها از سیاست خارجی آن کشور اثراتی می‌پذیرد، اما به نظر میرسد به میزان قابل قبولی می‌توان راهبردها و رویکردهای سیاست خارجی هر دولتی را ادامه سیاست داخلی و متأثر از آن دانست. کشور عراق نیز به عنوان یکی از مهم‌ترین کشورهای غرب آسیا از این قاعده مستثناء نیست. مشاهده رفتار سیاست خارجی عراق در سالهای اخیر این پرسش اساسی را به وجود می‌‌آورد که کنشگری این کشور در تحولات منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای مبتنی بر کدام مؤلفه‌ها شکل می‌گیرد. به عبارت دیگر مختصات منطق سیاست خارجی عراق چیست و کارکرد آن به چه نحوی است. نوشتار حاضر تلاش می‌کند تا با بررسی برخی مصادیق رفتاری عراق در حوزه سیاست خارجی، مشخصه‌های این کنشگری را واکاوی کند.
عوامل شکل‌دهنده به سیاست خارجی عراق در دوران پساداعش
با حمله آمریکا به عراق و سقوط صدام در سال 2003، این کشور وارد دوره مهمی از حیات خود شد. شرایط جدید همانند فنری بود که انرژی آن مدت‌ها پس از فشردگی، رها شد. ظهور و بروز ایده‌ها و مطلوبیت‌ها، گروهها و جریان‌ها، چهره‌ها و شخصیت‌ها و البته اثرپذیری از بازیگران منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای به سرعت صحنه داخلی این کشور را تغییر داد. خروج نیروهای آمریکایی از عراق اگرچه اندکی از تنش‌ها کاست، اما ظهور داعش، نمک دوباره‌ای شد بر زخم‌های ناشی از دهه‌ها استبداد و اشغال بر تن این کشور و بر حجم ویرانی‌ها و مشکلات افزود.
چند سال بعد و با شکست سرزمینی داعش در عراق و تلاش برای تدارک زمینه‌های بازسازی و بهبود وضعیت حکمرانی، این کشور در مسیر گسترش روابط همه‌جانبه با کشورهای منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای قرار گرفته است. موضوعی که پس از انتخابات پارلمانی 2018 و نخست‌وزیری عادل عبدالمهدی، رو به افزایش بوده است. شاید بیشترین کشور منطقه غرب آسیا که از اواخر سال 2018 تاکنون یا میزبان مقامات و مسئولان کشورهای مختلف بوده و یا مسئولانش به کشورهای دیگر سفر داشته‌اند، عراق باشد. انعقاد ده‌ها توافق همکاری با ایران، عربستان، ترکیه، اردن، قطر، فرانسه، روسیه، آلمان و بسیاری از کشورهای دیگر در این راستا قابل اشاره است.
بنابراین در سالهای اخیر و به‌ویژه پس از فروپاشی داعش در عراق، نوعی کنشگری خاص در رفتار سیاست خارجی عراق مشاهده می‌شود. برای فهم چارچوب حاکم بر سیاست خارجی عراق، می‌توان به حوزه عوامل شکل‌دهنده، شاخص‌ها و پیامدها پرداخت. به عبارت دیگر سیاست خارجی عراق می‌تواند در نتیجه مجموعه‌ای از عوامل شکل بگیرد، دارای شاخص‌ها و مؤلفه‌های مختلفی باشد و پیگیری آن، پیامدها و نتایج متعددی را نیز به دنبال داشته باشد. ابتدا به عوامل قوام‌بخش یا شکل‌دهنده سیاست خارجی عراق پرداخته می‌شود:
1- دولت شکننده
در ادبیات نظری روابط بین‌الملل تعاریف متعدد و متفاوتی از دولتهای شکننده مطرح شده است. تا جایی‌که گاهی درباره نام‌گذاری آنها نیز اختلاف نظر وجود دارد. اما آنچه در بیشتر تعاریف آمده، ناتوانی دولتهای مورد نظر در تأمین کالاهای عمومی ازجمله امنیت و وجود سطحی از تنش، منازعه و کشمکش است. بنیاد صلح و مجله سياست خارجي از سال 2005 با همكاري يكديگر فهرست سالانه‌اي معروف به «شاخص دولت شكست‌خورده» را منتشر ساخته‌اند. اين گزارش 12 شاخص اجتماعي، اقتصادي و سياسي را درباره دولتهای شکننده مطرح می‌کند. در اين گزارش، دولتها در صورتی در زمره دولتهای شكننده قرار میگیرند كه برآیند عدد شاخصهای آنها 90 يا بيش از آن باشد؛ دولت در وضعيت هشدار نیز عددی در بازه 60 تا 90 دارد. همچنین دولت معمولي عددی در بازه 30 تا 60 و دولت پايدار عددی بین 0 تا 30 کسب میکنند. براساس گزارش سال 2019، کشور عراق با نمره 99.1 همانند سالهای پیش در زمره دولتهای شکننده قرار می‌گیرد.[1]
[phps] if ( get_post_meta($post->ID, 'stitr2', true) ) : [/phps] [quote align="left"] [phps] echo get_post_meta($post->ID, "stitr2", true);[/phps] [/quote] [phps] endif; [/phps]
شکل‌گیری چنین دولتی در عراق در جغرافیای غرب آسیا که همواره محلی برای تنش و نزاع قدرت‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای بوده، یکی از عوامل شکل‌دهنده سیاست خارجی آن است. هنگامی که دولتی نتواند مجموعه‌ای از شاخصهای حکمرانی ازجمله امنیت، رفاه اقتصادی و … را محقق کند و به ورطه شکنندگی بیافتد، زمینه اثرگذاری و نفوذ کنشگران و بازیگران خارجی خواهد بود و قطب‌نمای سیاست خارجی خود را باید متناسب با معادلات تحمیلی تنظیم کند. از سوی دیگر چنین دولت‌هایی برای پاسخ به تقاضای انباشته‌شده جامعه در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی، رویکردی برون‌نگر خواهند داشت و نیازمند به ارتقای روابط تجاری با کشورهای دیگر خواهند بود. مشاهده تراز تجاری منفی عراق با کشورهایی نظیر ایران و ترکیه در منطقه و بسیاری از کشورهای فرامنطقه‌ای و اثرپذیری فرآیندهای سیاسی این کشور ازجمله روند انتخاب نخست‌وزیر از دیدگاه‌ها و مطلوبیت‌های بازیگران خارجی، نشانه‌ای از شکنندگی دولت در عراق است.
2- موقعیت ژئوپلتیک
یکی دیگر از عوامل شکل‌دهنده به سیاست خارجی کشورها، موقعیت ژئوپلتیک آن‌هاست. عراق به‌عنوان سومین کشور وسیع غرب آسیا در محاصره خشکی قرار دارد و بخش مهمی از ارتباطات دریایی خود را از طریق همسایگان خود برطرف می‌کند. در میان هشت کشور ساحلی خلیج فارس، عراق کم‌ترین راه آبی را دارد. این درحالی است که این کشور با داشتن بیش از 140 میلیارد بشکه ذخایر نفتی، بالغ بر 7 درصد از نفت دنیا را تأمین می‌کند و صادرات این محصول، مهم‌ترین منبع درآمدی عراق محسوب می‌شود. از این‌رو ارتباطات مرزی و دریایی برای این کشور حائز اهمیت است.
اختلافات مرزی با ایران و کویت نیز بخشی از موقعیت جغرافیایی عراق محسوب می‌شود که می‌تواند بستری برای بروز تنش باشد؛ همانطور که در دهه‌های گذشته عاملی برای برخی منازعات بوده است. آن‌چنان که برخی معتقدند مهم‌ترین دستاورد روابط خارجی ایران و عراق در سالهای اخیر، تصمیم دو کشور برای آغاز لایروبی اروندرود و گام‌های ضمنی عراق برای به رسمیت شناختن قرارداد 1979 الجزایر است که در سفر چند ماه پیش حسن روحانی به عراق نهایی شد. البته بغداد برای گسترش همکاری‌های مرزی خود با اردن و عربستان نیز گام‌هایی برداشته که راه‌اندازی برخی گذرگاه‌ها در این زمینه قابل اشاره است. بنابراین ویژگی‌ها و محدودیت‌های ژئوپلتیک عراق در نوع تصمیم‌گیری این کشور در عرصه سیاست خارجی اثرگذار است.
3- تکثر کنشگران داخلی
یکی دیگر از عوامل اثرگذار بر سیاست خارجی عراق در سالهای اخیر، تنوع و تکثر کنشگران داخلی بوده است. کشور عراق به دلیل بافت خاص مذهبی و قومی، ساختار و بافتار یکپارچه‌ای ندارد و همین باعث شده تا مطلوبیت‌ها و منافع گروهها و افراد مختلف در عرصه سیاست خارجی نیز ظهور و بروز داشته باشد. به صورت کلی نهاد مرجعیت، نخست‌وزیر، جناح‌های سیاسی و گروه‌های مسلح را می‌توان بازیگران عمده تحولات داخلی عراق توصیف کرد. از این‌رو منطق سیاست خارجی عراق را نیز تا حدودی می‌توان متأثر از کنش و برهم‌کنش این نیروها دانست.
در این راستا هرکدام از نیروهای فوق مطلوبیت‌ها، ایده‌ها و انگاره‌هایی درباره سیاست خارجی عراق دارند که دارای نقاط اشتراک و اختلاف متعددی می‌تواند باشد. نهاد مرجعیت آن‌چنان که تاکنون رفتار کرده، خواهان روابط مثبت عراق با همه طرف‌ها به‌ویژه همسایگان است. مرجعیت عراق، اگرچه هرگونه مداخله خارجی در فرآیندهای سیاست داخلی عراق را نمی‌پذیرد، اما دیدار اخیر آیت‌الله سیستانی، مرجع عالی عراق با رئیس جمهوری اسلامی ایران به رغم عدم تمایل به دیدار با مسئولان سایر کشورها، نشان از دیدگاه مثبت وی نسبت به ایران دارد.
[phps] if ( get_post_meta($post->ID, 'stitr3', true) ) : [/phps] [quote align="left"] [phps] echo get_post_meta($post->ID, "stitr3", true);[/phps] [/quote] [phps] endif; [/phps]
نیروهای سیاسی دیگر نیز هرکدام نوعی از سیاست خارجی را در نظر دارند. صدری‌ها در سالهای اخیر تأکید فراوانی برای کاهش مداخلات خارجی در عراق داشته‌اند که البته بیشتر اشارات آنها متوجه ایران بوده است. این درحالی است که گروه‌هایی که بسیاری از آنها در قالب الحشد الشعبی سازمان‌دهی شده‌اند، روابط بسیار نزدیکی با ایران دارند. این‌گونه جهت‌گیری‌ها در رویکردهای حیدرالعبادی و نوری المالکی نخست‌وزیران سابق و اسبق عراق نیز دیده می‌شود که هرکدام در عرصه‌های مختلفی بروز و ظهور می‌یابد.
شاخصهای سیاست خارجی عراق در دوران پساداعش
آن‌چنان که در بخش پیشین مطرح شد، سه عامل وجود دولت شکننده در عراق، موقعیت ژئوپلتیک و تکثر کنشگران داخلی در جهت‌گیری سیاست خارجی عراق به سمت اتخاذ سیاست خارجی متوازن مؤثر است. از سوی دیگر می‌توان از شاخصهای سیاست خارجی عراق نیز سخن گفت. به عبارت دیگر منظومه سیاست خارجی این کشور دارای مؤلفه‌ها و شاخص‌هایی است که می‌توان برخی از آنها را این‌گونه برشمرد:
1- موازنه مثبت
یکی از شاخصهای اصلی سیاست خارجی عراق که می‌توان آن را برآیند مؤلفه‌های پیشین دانست، موازنه مثبت است. عراق در سالهای اخیر و به‌ویژه پس از شکست نسبی داعش، همواره تلاش کرده تا نوعی موازنه مثبت در روابط خارجی خود برقرار کند. این موازنه در رفتارهای منطقه‌ای عراق کاملاً مشهود است. بغداد در مواجهه با سه قدرت منطقه غرب آسیا، یعنی تهران، آنکارا و ریاض، سیاست‌هایی را اتخاذ کرده که هیچ‌یک تصور نکنند عراق در محور دیگری قرار دارد. به عبارت دیگر رفتارها و کنش‌های سیاست خارجی عراق به صورت کامل به سمت هیچ‌یک متمایل نشده است.
تفاهم‌نامه‌های اقتصادی که عراق در سالهای اخیر با سه کشور ایران، ترکیه و عربستان منعقد کرده، گواهی بر تلاش این کشور برای ارائه تصویری متوازن از رفتار سیاست خارجی خود است. ایران سال گذشته توانست ۲۹ درصد از بازار عراق را تصاحب کند و این درحالی بود که روابط تجاری عربستان با عراق نیز سال2018 حدود 25 درصد رشد داشت. سفر عادل عبدالمهدی به ایران و عربستان در بازه کوتاه و متقابلاً سفرهای هیأت‌های تجاری از این دو کشور به عراق نیز در ماه‌های گذشته قابل توجه بوده است.
[phps] if ( get_post_meta($post->ID, 'stitr4', true) ) : [/phps] [quote align="left"] [phps] echo get_post_meta($post->ID, "stitr4", true);[/phps] [/quote] [phps] endif; [/phps]
نخست‌وزیر عراق در سفر روزهای اخیر خود به فرانسه صراحتاً گفت، عراق می‌خواهد منادی صلح منطقه باشد و به نقطه‌ای برای همکاری کشورهای دیگر تبدیل شود. از این‌رو به نظر میرسد بغداد نگران ترسیم هرگونه تصویر جانبدارانه‌ای از خود در ذهن قدرت‌های منطقه‌ای است و رویکرد موازنه مثبت را بهترین شاخص برای برطرف کردن این نگرانی می‌داند.
2-اولویت توسعه داخلی
شرایط عمومی جامعه عراق به دلیل مواجهه با دهه‌ها استبداد، اشغال و تروریسم، از جنبه‌های متعددی با بحران روبروست. حجم بالای ویرانی‌ها، پایین بودن کیفیت و کمیت خدمات عمومی در حوزه‌های مختلف، نرخ بالای بیکاری و ناتوانی دولت در اجرای طرح‌های بزرگ اقتصادی باعث شده این تصور غالب در میان مردم و مسئولان عراقی شکل بگیرد که اولویت نخست سیاست‌های این کشور باید موضوع بازسازی باشد. این تصور به دلیل خستگی و فرسودگی روحی و روانی عراقی‌ها از مشکلات سالهای متمادی، تقریباً میان همه طیف‌های مختلف وجود دارد.
براین اساس توسعه داخلی بر هرگونه قرارگیری در قطب‌های منطقه‌ای تقدم دارد. پرهیز از اتخاذ هرگونه سیاستی که این کشور را به محلی برای منازعه، تنش یا رقابت دیگران تبدیل کند، یکی از شاخصهای سیاست خارجی عراق محسوب می‌شود؛ موضوعی که در ماه‌های اخیر و به‌ویژه پس از خروج آمریکا از برجام و آغاز تحریم‌ها، بارها از سوی جریانات داخلی عراق بر آن تأکید شده است.
نتایج اتخاذ سیاست خارجی متوازن در عراق پساداعش
به صورت طبیعی اتخاذ هرگونه سیاست خارجی برای کشورهای مختلف پیامدهای مشخصی دارد. این پیامدها و نتایج بسته به کارآمدی نظری و عملی چارچوب سیاست اتخاذشده، می‌تواند سازنده یا مخرب باشد. در این شرایط منطقی که عراق برای کنشگری خود در عرصه سیاست خارجی اتخاذ کرده، خواسته یا ناخواسته دارای پیامدها و نتایجی است که به مواردی از آنها اشاره می‌شود:
1- توانمندی کنشگری محدود
به صورت طبیعی، کشورهایی مانند عراق که فاقد برخی مؤلفه‌های بالفعل قدرت هستند، در صورت اتخاذ سیاست خارجی متوازن با شاخصهای پیش‌گفته، ممکن است دچار ضعف کنشگری در محیط امنیتی خود شوند و در این چارچوب، بیش از آنکه نقشی فعالانه برای شکل‌دهی به تحولات پیرامونی خود ایفا کنند، نقشی منفعل میان تلاش دیگران برای پیشبرد روندها خواهند داشت. عراق فعلی در چنین وضعیتی قرار دارد. اگرچه مسئولان و برخی از تحلیلگران تلاش دارند تا رویکرد میانجی‌گرایانه عراق در تحولات غرب آسیا و بازیگری این کشور میان ایران و عربستان را نوعی توان کنشگری این کشور تفسیر کنند، اما به نظر میرسد عراق فاقد مؤلفه‌های لازم و کافی برای چنین اثرگذاری‌هایی است.
به لحاظ تئوریک، تنها قدرت‌های بزرگ و برخی از کشورها هستند که می‌توانند به دلیل داشتن توانمندی‌ها و مؤلفه‌های فراوان قدرت و گزینه‌های متعدد در دسترس، شکلی از سیاست خارجی را پی بگیرند که با مجموعه‌ای از کشورهای یک منطقه ارتباط متوازن و مؤثر برقرار کنند. جدا از ایالات متحده که اساساً چنین رویکرد متوازنی را در منطقه غرب آسیا دنبال نکرده و برخی کشورها را متحد استراتژیک خود می‌داند، شاید تنها روسیه و چین باشند که به دلیل توانمندی اقتصادی، سیاسی و نظامی، می‌توانند بازیگری خود را به گونه‌ای پیش ببرند که هم با عربستان روابط رو به گسترش داشته باشند و هم به تقویت مناسبات خود با ایران بپردازند. این بازیگران بیش از آنکه در معادلات اثرپذیر باشند، اثرگذار هستند. بنابراین چارچوب سیاست خارجی عراق حداقل در برخی از ابعاد توان کنشگری خاصی ندارد.
2- امکان بروز منازعه میان بازیگران داخلی/خارجی
چالش دیگری که ممکن است عراق با اتخاذ سیاست خارجی متوازن با آن مواجه شود، امکان بروز منازعه میان مجموعه‌ای از بازیگران داخلی یا خارجی است. به عبارت دیگر این درگیری در دو سطح می‌تواند به وقوع بپیوندد. در سطح نخست میان بازیگران داخلی که هرکدام به یکی از قدرت‌های منطقه‌ای یا فرامنطقه‌ای تکیه کرده و مطلوبیت‌ها و منافع متفاوتی دارند. در سطح دیگر نیز امکان درگیری بازیگران خارجی در عراق دور از دسترس نیست. به ویژه اینکه تهران به بغداد به عنوان راهکاری برای رهایی از تحریم‌ها می‌اندیشد، واشنگتن عراق را ابزار مهار ایران می‌داند، ریاض نفوذ اقتصادی در عراق را رقابت با ایران در نظر می‌گیرد و تل‌آویو نیز از قدرت‌افزایی گروه‌های مسلح عراقی نزدیک به ایران نگران است.
[phps] if ( get_post_meta($post->ID, 'stitr5', true) ) : [/phps] [quote align="left"] [phps] echo get_post_meta($post->ID, "stitr5", true);[/phps] [/quote] [phps] endif; [/phps]
سیاست خارجی متوازن اگر از منظر اعمال نوعی روابط مثبت با همه طرف‌ها و کاهش نقاط اختلاف با آنها با وجود در اختیار داشتن طیفی از ابزارها و امکانات مختلف برای کنشگری باشد، نتایج قابل قبولی برای منافع یک کشور خواهد داشت، اما اگر نتیجه کشش چندسویه راهبردها و رویکردهای یک کشور از سوی مجموعه‌ای از بازیگران داخلی و خارجی باشد، می‌تواند تا آستانه فروپاشی و منازعه داخلی پیش برود.
3- تحقق توسعه داخلی
به جز دو مورد پیشین که به نوعی چالش‌هایی برای سیاست خارجی اتخاذ شده از سوی بغداد محسوب می‌شود، پیشبرد صحیح و دقیق این نوع سیاست در صورت کسب موفقیت، می‌تواند در بلندمدت به تحقق توسعه داخلی عراق بیانجامد. شاید مهم‌ترین دغدغه سرمایه‌گذاری در عراق امروز مسائل امنیتی باشد که با توجه به تحولات سالهای اخیر و شکست سرزمینی داعش در حال کاهش است و بنابراین مانع بین‌المللی خاصی سر راه این کشور برای جذب منابع خارجی وجود ندارد.
در این چارچوب، شرکت‌های مختلفی برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی نظیر انرژی در حال فعالیت هستند. فروش نفت عراق نیز برخلاف برخی کشورها مانند ایران با محدودیت تحریم روبه‌رو نیست. بغداد در برخی مواقع حتی سهم تعیین‌شده خود در اوپک را نیز رعایت نمی‌کند و از این‌رو درآمد نفتی بالایی در اختیار دارد. سیاست خارجی متوازن این کشور و اعتمادبخشی به طرف‌های مختلف که عراق در هیچ محوری علیه هیچ همسایه‌ای ورود نمی‌کند، می‌تواند مؤثر باشد.
نتیجه‌گیری
نوشتار حاضر تلاش کرد تا پرسش اساسی خود را درباره منطق سیاست خارجی عراق صورت‌بندی کند و در این چارچوب به مجموعه‌ای از عوامل شکل‌دهنده، شاخص‌ها و پیامدها پرداخت. به عبارت دیگر دولت شکننده، موقعیت ژئوپلتیک و تکثر کنشگران داخلی قوام‌بخش و شکل‌دهنده منظومه سیاست خارجی عراق هستند. این منظومه شاخص‌هایی نظیر موازنه مثبت و اولویت توسعه داخلی خواهد داشت و اتخاذ آن می‌تواند با نتایج یا پیامدهایی مانند توانمندی کنشگری محدود، امکان بروز منازعه میان بازیگران داخلی/خارجی و تحقق توسعه داخلی مواجه شود.
منبع
[1]. Fund for Peace, Fragile States Index 2019, 10 April 2019, Available at: https://fundforpeace.org/2019/04/10/fragile-states-index-2019/
