نقشه راه مؤسسه رَند برای مذاکره با کره شمالی

تداوم بحران تسلیحات هسته‌ای کره شمالی در دولت‌های گوناگون آمریکا، آن را به مسأله‌ای بغرنج بدل ساخته است. مؤسسه رَند تلاش کرده راهی برای حل این بحران نشان دهد.

اندیشکده راهبردی تبیین- در ۱۹۴۶ نیروی هوایی آمریکا به شرکت صنایع هوایی داگلاس پروژه ساخت سفینه آزمایشی با توان پرواز در سراسر جهان را سفارش داد. این شرکت در ۱۹۴۷ سمپوزیومی برای استخدام کارشناسانی جهت ارائه تحلیل‌ها و پژوهش‌هایی در ابعاد وسیع‌تر به ارتش آمریکا برگزار کرد که به تأسیس مؤسسه رَند در ۱۹۴۸ انجامید. رَند از دهه ۱۹۵۰ در تعیین استراتژی‌های نظامی آمریکا سهم به ‎سزایی داشت و یکی از مشهورترین فعالیت‌های آن، تعیین چهارچوب سیاست بازدارندگی اتمی از طریق «نابودی کامل دوجانبه» بود که تحت نظارت وزیر دفاع وقت، رابرت مک‌نامارا تنظیم شد. تا ۲۰۰۵ بیش از دوسوم پژوهش‌های این مؤسسه در حوزه امنیت ملی آمریکا بوده است. گزارش اخیر[۱] این مجموعه نیز به ارائه راهبردی برای حل بحران هسته‌ای کره شمالی اختصاص یافته است. نویسندگان با اشاره به ناکامی ترامپ در حل این بحران با وجود دو مذاکره مستقیم با کیم‌جونگ‌اون در ژوئن ۲۰۱۸ و فوریه ۲۰۱۹ که نهایتاً به کاهش سطح و تعلیق گفتگوها منجر شده، ضرورت نگارش این گزارش را یادآوری کرده‌اند. آنان دو گام برای پیشرفت مذاکرات خلع سلاح کره شمالی پیشنهاد نموده‌اند.

 

 

تیم مذاکره‌کننده کاخ سفید به مواردی متعهد می‌شد که ذی‌نفعانی در داخل داشت ولی آن بازیگران مشارکتی در انعقاد توافق نداشتند و به همین دلیل از اجرای آن ممانعت به عمل می‌آوردند

 

گام اول: آسیب‌شناسی

کارشناسان در اولین مرحله به ارزیابی دلایل شکست مذاکرات پیشین پرداخته و سه مورد در این خصوص برشمرده‌اند:

اختلاف درباره اهداف: نوعی توافق ضمنی درباره اهداف اساسی مذاکرات، برای پیشبرد هر گفتگویی ضروری است. این لزوماً به معنای برداشت مشترک از اهداف نیست. برای مثال کره شمالی بهبود اقتصادی را ارائه کالا و خدمات بیشتر به ساکنانش می‌بیند ولی ایالات متحده در این خصوص بر حقوق بشر تمرکز دارد. ولی لازم است که درک متقابلی از نیازمندی‌های اساسی طرفین شکل بگیرد. برای مثال آمریکا طی مذاکرات قبل صرفاً بر خلع سلاح هسته‌ای اصرار داشت بدون آن‌که ضمانتی بر حفظ حاکمیت و عدم تلاش برای «تغییر رژیم» ارائه دهد. به همین دلیل حکومت حزب کمونیست کره شمالی که تسلیحات هسته‌ای را ضامن بقای خود می‌بیند، حاضر به توافق نشد. مسأله دیگر اینکه آمریکا بیشتر به اهداف امنیتی مذاکرات تمرکز داشته و از اهداف اقتصادی و دیپلماتیک که برای کره شمالی اولویت بیشتری دارند، غفلت ورزیده است.

همان‌گونه که در جدول نمایش داده شده، صرفاً مذاکرات ۱۹۹۴ بود که توانست کره شمالی را متقاعد به تداوم پذیرش ان‌پی‌تی و بازرسی‌های ادواری کند. زیرا در مقابل آمریکا نیز متعهد به رفع برخی نیازهای اقتصادی از جمله تأمین برق و سوخت به عنوان جایگزین انرژی هسته‌ای شده بود. ولی با استقرار جرج‌بوش پسر و رویکرد خصمانه‌اش علیه کره شمالی که در ۲۰۰۳ آن را «محور شرارت» خواند، پیونگ‌یانگ نیز از ان‌پی‌تی خارج شده و رویکرد تهاجمی اتخاذ کرد.

 عدم کفایت پشتیبانی داخلی: عامل مهم دیگری که مذاکرات دولت آمریکا با کره شمالی را به شکست کشانده، فقدان پشتیبانی کنگره جمهوری‌خواه در جریان مذاکرات بوده است. در توافق ۱۹۹۴ انتقال مازوت سنگین به کره شمالی وعده داده شده بود ولی به دلیل عدم تمایل کنگره در تأمین بودجه این نوع کمک‌ها، به تعویق می‌افتد. هم‌چنین ویلیام‌پری وزیر وقت دفاع ابراز داشت که «توسعه روابط دیپلماتیک با کره شمالی بدون نظر مثبت کنگره، صفر است». در واقع مسأله اصلی آن بود که تیم مذاکره‌کننده کاخ سفید به مواردی متعهد می‌شد که ذی‌نفعانی در داخل داشت ولی آن بازیگران مشارکتی در انعقاد توافق نداشتند و به همین دلیل از اجرای آن ممانعت به عمل می‌آوردند.

فقدان مکانیسم‌های اعتمادساز: فرآیندهای اعتمادزا کُند، فنی و مرحله‌ای رخ می‌دهند. در صورت فقدان مکانیسم‌هایی برای راستی‌آزمایی تعهدات طرفین، مذاکرات از مرحله گفتگوها پیش‌تر نمی‌رود. کره شمالی به دلیل فقدان اراده سیاسی در ایالات متحده مبنی بر عمل به تعهدات پذیرفته‌شده در توافق‌های ۱۹۹۴ و گفتگوهای شش‌جانبه بی‌اعتماد شد. هم‌چنین آمریکا نیز در مذاکرات ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹ نسبت به گزارش‌های رسمی دولت کره شمالی درباره فعالیت‌های هسته‌ای‌اش بی‌اعتماد بود و به همین ترتیب پیشنهاد کاهش تحریم‌های واردات نفت برای مصارف غیرنظامی نیز به دلیل عدم امکان راستی‌آزمایی در مورد انحراف احتمالی به مصارف نظامی، ناکام ماند.

 

درباره تغییرات درونی در بافت قدرت کره شمالی اختلاف‌نظر میان آمریکا و چین جدی خواهد بود. حزب کمونیست چین بر بهبود بوروکراسی در کره شمالی ولی واشنگتن بر تقسیم قدرت در این کشور تأکید خواهند داشت

 

گام دوم: اصلاح روش

در این مرحله کارشناسان سه اقدام برای رفع نقایص پیشین تبیین کرده‌اند:

تعیین بازیگران: آمریکا، چین و کره جنوبی سه بازیگری هستند که در این گزارش برای مذاکرات خلع سلاح کره شمالی پیشنهاد می‌شوند. آمریکا از دهه ۱۹۴۰ در امور شبه‌جزیره کره دخالت داشته و ضمن اتحاد نزدیک با ژاپن و کره جنوبی، از توسعه توان موشکی کره شمالی احساس خطر می‌کند. چین همسایه نزدیک به کره شمالی است که در عین حال خواستار صلح و ثبات در منطقه برای رشد فعالیت‌های اقتصادی است و می‌تواند ضمانت توافق برای حفظ بقای حکومت و رشد اقتصادی کره شمالی را افزایش دهد. کره جنوبی به دلیل پیوندهای قومی نزدیک و تمایل به اتحاد دوکره اهمیت می‌یابد. ژاپن به دلیل هم‌پوشانی منافعش در این مذاکرات با آمریکا و روسیه نیز به دلیل اینکه اولاً نقش عمده‌ای در روند رخدادهای شبه‌جزیره کره ندارد و منافع امنیتی‌اش نیز به چین نزدیک می‌باشد، ضرورتی به حضورشان در گفتگوها نیست. علاوه بر بازیگران خارجی، ذی‌نفعان داخلی متعددی نیز باید در گفتگوها مد نظر باشند. در کره شمالی اول ارتش که هدایت برنامه هسته‌ای را بر عهده دارد و سپس نخبگان اقتصادی سنتی که از زمان کیم‌ایل‌سونگ مدیریت تجارت خارجی را عهده‌دار هستند، اهمیت می‌یابند. در آمریکا کنگره به دلیل نقش انکارناپذیر در رد یا تأیید تصمیمات دولت و سپس افکار عمومی به دلیل اهمیت تبلیغات رسانه‌ای مبنی بر تهدید هسته‌ای کره شمالی موضوعیت دارند. در چین شرکت‌های اقتصادی دولتی به جهت ارتباطات دوجانبه با کره شمالی نقش پُررنگ‌تری در تضمین مذاکرات می‌توانند ایفا کنند. در کره جنوبی نیز احزاب مخالف مذاکره و هم‌چنین حساسیت‌های افکار عمومی در خصوص مسائل حقوق‌بشری، فرهنگ و تجارت دو کره، اهمیت دارد.

تعیین اهداف: توسعه اقتصادی شبه‌جزیره کره و رفع تهدید هسته‌ای از این محدوده ژئوپلتیک، اهدافی است که همه بازیگران بر آن توافق دارند گرچه برداشت‌های متفاوتی از آن داشته باشند. در عین حال که توسعه روابط خارجی پیونگ‌یانگ با همسایگان و هم‌چنین بهبود موقعیت آن در عرصه بین‌المللی با رفع تهدیدهای شورای امنیت نیز مورد توجه بازیگران متعدد قرار دارد. ولی توسعه دموکراسی و ملاحظات حقوق‌بشری قطعاً با مخالفت پکن نیز مواجه خواهد شد. علاوه بر اینکه درباره تغییرات درونی در بافت قدرت کره شمالی اختلاف‌نظر میان آمریکا و چین جدی خواهد بود. حزب کمونیست چین بر بهبود بوروکراسی در کره شمالی ولی واشنگتن بر تقسیم قدرت در این کشور تأکید خواهند داشت.

برنامه اقدام: این گزارش چهار برنامه اقدام در حوزه‌های دفاعی، دیپلماتیک، اقتصادی و دیپلماسی عمومی ارائه کرده است. در بخش دفاعی بر رفع تهدید هسته‌ای پیونگ‌یانگ برای ایالات متحده و متحدانش تأکید شده و در مقابل صرفاً آمریکا به کاهش تجهیزات و نیروهای نظامی و مانورهایش در محدوده شبه‌جزیره کره ملزم می‌شود. به‌واقع گزارش به‌طور ویژه‌ای منافع آمریکا را بیشتر مد نظر داشته است. در خصوص برنامه دیپلماتیک بر ایجاد دفاتر نمایندگی در دو کشور تأکید شده است. اقدامی که می‌تواند زمینه‌ساز گشایش سفارت‌خانه‌ها شده و مقدمات روابط تجاری و گردشگری را فراهم کند. آخرین مذاکرات مربوط به این امر در ۱۹۹۵ با مخالفت کره شمالی با شکست مواجه شد. صدور اعلامیه پایان جنگ نیز به معنای پایان تنش‌ها حداقل در کوتاه‌مدت و رفع خطر درگیری نظامی خواهد بود که تأثیر مهمی بر بهبود روند رفت‌وآمدهای دیپلماتیک و مبادلات تجاری خواهد داشت. برنامه اقتصادی ارائه‌شده بر مبنای تخفیف تحریم‌های شورای امنیت اولاً تدریجی و زمان‌بر و ثانیاً محدود به توسعه صنایع مرتبط با کالاها و خدمات غذایی، حمل‌ونقل و انرژی است. چین و کره جنوبی نقش مهمی در این برنامه اقدام در راستای توسعه تدریجی زیرساخت‌های کره شمالی با توجه به عدم تهدید امنیتی و نظامی برای منافع غرب بر عهده دارند. در خصوص دیپلماسی عمومی اولاً بر آغاز و گسترش مبادلات هیئت‌های ورزشی، دانشگاهی، فرهنگی و هنری میان آمریکا و کره جنوبی با کره شمالی تأکید شده است که به‌ویژه با توجه به پیوندهای قومی دو کره، تأثیر مثبتی بر جای خواهد گذاشت. در مرتبه دیگر بر اینکه اجازه گسترش فعالیت رسانه‌ای در داخل کره شمالی به رسانه‌های غربی داده شود و سعی گردد تصویری که پروپاگاندای رسانه‌ای غرب تاکنون از این کشور ارائه کرده، به‌تدریج تغییر یابد.

کارشناسان رَند طی یک بررسی آماری به روش نخبگانی به این مسأله پرداختند که هر یک از اقدام‌های فوق در داخل کشورهای مذکور چه میزان مقاومت برخواهد انگیخت و یا مورد اجماع حداکثری واقع خواهد شد. با تنظیم عدد ۷۵ درصد به عنوان حد نصاب اجماع جهت عملیاتی‌سازی یک اقدام، نتایج آن بدین ترتیب است که اقدام‌های زیر با مخالفت‌های داخلی جدی در دولت‌هایی که مشخص شده، روبرو خواهند شد ولی دیگر اقدام‌ها آسان‌تر به مرحله اجرا خواهند رسید.

در پایان ارزیابی این برنامه اقدام، آمریکا به عنوان ناظر اقدام‌های کره شمالی و ضامن اقدام‌های کره جنوبی و چین به عنوان ناظر اقدام‌های سه بازیگر دیگر و ضامن اقدام‌های کره شمالی شناخته شده‌اند.

 

 

تجربه بدعهدی‌های ایالات متحده در توافق‌های دو یا چندجانبه که نمونه محرز آن در خروج از برجام و دیگر معاهدات دیده شده، امکان جلب نظر حاکمان پیونگ‌یانگ را کاهش خواهد داد

 

جمع‌بندی

مؤلفان سعی کرده‌اند برنامه اقدامی ارائه دهند که حتی‌الامکان برای کارگزاران حزب کمونیست کره شمالی نیز جذاب بوده و آنان را به اجرای آن اقناع نماید. این در حالی است که دقت در جدول برنامه اقدام این مذاکرات نشان می‌دهد تقریباً تمامی اقدام‌های آمریکا، کره جنوبی و چین بازگشت‌پذیر هستند. ولی حذف تسلیحات و کاهش ذخایر هسته‌ای برای کره شمالی، حداقل در کوتاه‌مدت بازگشت‌پذیر نیست. در واقع کره شمالی وادار به پذیرش معامله‌ای می‌شود که عملاً دست بالاتر در آن با آمریکا و متحدان غربی‌اش می‌باشد و باید در ازای بهبود اقتصادی و معیشتی از مهم‌ترین مؤلفه‌های امنیتی‌اش دست بکشد. حال آن‌که کاهش مانورها و یا کاهش نیروهای نظامی ایالات متحده و کره جنوبی در شبه‌جزیره به راحتی بازگشت‌پذیر می‌باشد. این نکته در کنار تجربه بدعهدی‌های ایالات متحده در توافق‌های دو یا چندجانبه که نمونه محرز آن در خروج از برجام و دیگر معاهدات دیده شده، امکان جلب نظر حاکمان پیونگ‌یانگ را کاهش خواهد داد. با این حال این گزارش از این منظر که سعی کرده نسبت به ایده‌آل‌گرایی جناح نومحافظه‌کار در آمریکا مبنی بر براندازی حکومت کره شمالی یا تعطیلی کامل صنعت هسته‌ای‌اش، واقع‌بین‌تر باشد.

 

پی‌نوشت

[۱] https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA432-1.html

ارسال دیدگاه