بررسی چیستی گروه ویژه اقدام مالی از زاویه‌ای نو

بسیاری مباحث پیرامون اجرای برنامه اقدام گروه ویژه اقدام مالی بر مسائلی چون توقف حمایت از مقاومت و دشواری خنثی‌سازی تحریم‌ها ‏‏متمرکز بوده است. اما به نظر می‏‏رسد منشأ اصلی این اختلاف، به نسبت ج.ا.ایران با ترتیبات بین‌المللی برمی‏ گردد.

اندیشکده راهردی تبیین- چه نسبتی میان ج.ا.ایران که بعد از تحقق انقلاب اسلامی، نظام اسلامی و هم اکنون دولت اسلامی و در آینده در پی شکل‌دهی به جامعه اسلامی و زمینه‌سازی برای تمدن نوین اسلامی است با برخی ترتیبات بین‌المللی که عمدتاً توسط کشورهای غربی ایجاد و توسعه یافته‌اند، برقرار است یا  باید برقرار باشد؟ آیا این نسبت از نوع دفعی است یا جذبی؟ پاسخ به این سوال‏ها ‏‏از حوصله این نوشتار کوتاه خارج بوده لیکن به نظر نگارنده می‏‏ توان از دو مفهوم احکام تأسیسی و امضایی در دین مقدس اسلام در پاسخ به این سوال بهره برد. قاعده مستنبطه آن خواهد بود که قطعاً نمی ‏توان قاعده واحدی را در رابطه با پذیرش ترتیبات یا عدم پذیرش ترتیبات وضع کرد و بسته به آنکه این ترتیبات تا چه میزان بر مبنای عدالت و امکان تأمین منافع و مصالح همگانی طراحی شده‌اند، متغیر می‏‏ باشد. این نوشتار سعی دارد صرفاً با اتکا بر موضوع گروه ویژه اقدام مالی به مثابه یک رژیم، تحول معنایی تعهد و تاثر ساختار و کارکردهای این گروه از به اصطلاح قدرت‌های بزرگ، توضیحاتی را ارائه دهد.

رژیم ‏های بین‌المللی

اساس ظهور نظریه رژیم‏ های بین‏ المللی، گسترش قابل توجه دامنه انواع مقررات، سازوکارها و تدابیر فرادولتی است که به منظور بررسی وابستگی‌های متقابل جهانی در حوزه ‏های مختلف از جمله امنیت، محیط زیست، بانک‌داری و مقررات‌گذاری مالی، ارتباطات الکترونیک و فضای سایبر، تجارت محصولات و خدمات، مالکیت‏ فکری و استانداردهای حقوق کار طراحی شده است. زیرا که شاخص‌گذاری و اتخاذ سازوکارهای ملی به تنهایی نمی‌توانند مسائل مذکور را به طور مناسبی حل‌وفصل کنند. بنابراین نظام‏ های متفاوت قانون‌گذاری در سطح فراملی از رهگذر معاهدات بین ‏المللی و یا انواع شیوه ‏های غیررسمی، ایجاد شده و موجبات تغییر سطح تصمیم‌گیری از سطح ملی به سطح فراملی و بین‌المللی را فراهم آورده است. نهادهای بین ‏المللی تعیین‌کننده استاندارد، نمونه بارز ظهور رژیم ‏های بین‏ المللی و فراملی به شمار می ‏‏آیند که در عین قاعده‌سازی به نظارت بر اجرا و پیشرفت اِعمال قواعد در سطوح گوناگون ملی و بین‌المللی مبادرت می‌ورزند.[۱]

 

مقررات‌گذاری مالی، تهیه استانداردها و صدور توصیه‏ های مربوط به مبارزه با پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و منع اشاعه، از وظایف این گروه به شمار می ‏‏آید

 

گروه ویژه اقدام مالی نیز که وظیفه استانداردسازی در حوزه مقابله با پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و منع اشاعه را دارد، ذیل نهاد رژیم اقتصادی بین‌المللی قابل بررسی است. در واقع غرب از طریق این نهادها ‏در پی تسلط ساختاری و حقوقی بر نظام بین‌المللی است. بدین توضیح که حقوق بین‌الملل شامل تعهدات قراردادی، عرفی و آمره می ‏‏باشد. شکل‌گیری و پیدایش بخشی از این تعهدات مستلزم جلب رضایت دولت‏ها ‏‏به عنوان تابعان فعال حقوق بین‌الملل از رهگذر عمل الحاق و پذیرش است. ولی کشورهای قدرتمند وجود نظام اکثریت آرا در تصمیم‌سازی و متعاقب آن تعهدات بین‌المللی را مانعی جدی در برابر تامین مصالح و منافع خود پنداشته و سعی بر تغییر این روند دارند. بدین منظور سازمان‏ها ‏‏و ساختارهایی در نظام بین‌الملل به وجود آورده‌اند که تصمیم‌سازی و قاعده‌سازی در آن از طریق نخبگی[۲] و اقلیت موثر محقق می‏‏ گردد. این روند وضعیتی را به وجود آورده که تعهدات در نظام بین‌الملل دیگر نه به موجب اجماع یا اکثریت آرا و یا جلب رضایت متعاهدین، بلکه به موجب مقبولیت آن قاعده در نزد تابعان و عناصر قدرتمند بر دیگر تابعان و اجزای نظام بین‌الملل مترتب می‏‏ گردد. از مجموعه این ترتیبات، به حقوق بین‌الملل هژمونیک تعبیر می‏‏ گردد[۳]. بررسی متنی و فرامتنی نوع و نحوه تصمیم‌سازی در گروه ویژه اقدام مالی موید فرایند فوق‌الذکر می ‏باشد.

 

گروه ویژه اقدام مالی به مثابه بخشی از رژیم اقتصاد بین‌الملل

گروه ویژه اقدام مالی در سال ۱۹۸۹ ایجاد و تاکنون هرساله مدت مأموریت آن تمدید می‏‏ گردد. مقررات‌گذاری مالی، تهیه استانداردها و صدور توصیه‏ های مربوط به مبارزه با پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و منع اشاعه، از وظایف این گروه به شمار می‏‏ آید. هرچند در سند مؤسس این گروه بر غیرالزام‌آوربودن توصیه‏ ها ‏‏و دستورالعمل ‏های صادره تصریح شده اما تأسیس این گروه توسط کشورهای عضو گروه ۷، عضویت حدود ۴۰ کشور و چند سازمان منطقه‌ای، حمایت کشورهای گروه ۲۰ از آن، ارتباط ارگانیک با نهادهای مالی بین‌المللی، مدنظر قراردادن توصیه ‏های این گروه در قطعنامه‏ های شورای امنیت[۴] و فرآیند ارزیابی و طبقه‌بندی کشورها چنان هویتی به این گروه بخشیده که، حقوق نرم[۵] بی‌آنکه فرایندی رسمی بپیماید، به حقوق سخت تبدیل شده است.[۶]

این گروه با ایجاد ترتیبات ارزیابی، میزان انطباق یا عدم انطباق کشورها با استانداردها و رویه ‏های پول‌شویی و مبارزه با تأمین مالی تروریسم را بررسی و آنها را رتبه‌بندی می‏‏ کند. عدم اجرای توصیه نامه‏ ها ‏‏و استانداردهای گروه ویژه موجب می‏‏ گردد کشورهای خاطی به زعم آنان در لیستی با عنوان لیست دولت‏ ها ‏‏و سرزمین ‏های غیرهمکار طبقه‌بندی گردند. ایجاد سازوکاری با عنوان فوق همواره مورد انتقاد بعضی از کشورها قرار داشت. زیرا وضعیت حقوقی این گروه همواره وصفی موقتی داشته و نهادی دائمی به شمار نمی‌آمد و توصیه ‏های صادره از سوی این گروه صرفاً جنبه توصیه‌ای داشته و الزامی به شمار نمی‌آمدند. اما طبقه‌بندی کشورها در لیست دولت‏ ها ‏‏و سرزمین‏ های غیرهمکار و توصیه این گروه به کشورها مبنی بر اتخاذ اقدامات مقابله ای با توجه به بهره‌مندی این گروه از حمایت کشورهای قدرتمند مالی و ارتباط سیستماتیک با نهادهای مالی بین‌المللی و تایید توصیه ‏های صادره از سوی این گروه در قطعنامه ‏های شورای امنیت سازمان ملل متحد، وضعیت آن را تغییر داده است. به عبارت دیگر پیگیری سیاست شرمنده‌سازی[۷] از سوی این گروه که در قالب لیست موصوف دنبال می‏‏شود، این گروه را از یک نهاد صرفاً توصیه‌ای به یک نهاد تصمیم‌ساز[۸] تبدیل کرده است. هر چند سند مأموریت که از آن به سند مؤسس یاد می‏ شود، مراد از تأسیس این گروه را ایجاد تعهدات حقوقی و الزام‌آور ندانسته اما ایجاد رابطه ارگانیک میان گروه با دیگر نهادهای بین‌المللی همچون شورای امنیت، صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، به توصیه ‏ها ‏‏و دستورالعمل آن وجهی از التزام بخشیده است.

حضور کشورهایی با اقتصاد متأثر از بازار غرب و نظام سرمایه‌داری به عنوان هسته اصلی اعضا، بدین معناست که دستورالعمل‏ها ‏‏و توصیه ‏های صادره منحصراً بازتاب دهنده اولویت‏ ها ‏‏و منافع این کشورها می ‏‏باشد. به علاوه کشورهایی که در گروه‏ های منطقه‌ای حضور دارند صرفاً نقش ناظر را داشته و قدرت مشارکت در تدوین و تهیه دستورالعمل‏ها ‏‏و توصیه‌نامه ‏ها ‏‏را ندارند. هم‌چنین گروه ویژه اقدام مالی بیش از آنکه از وصف نمایندگی دولت‏ها ‏‏در تدوین و توسعه دستورالعمل ‏های خود بهره ببرد، رویکردی تخصص‌محور داشته و از متخصصان گوناگون استفاده می‏‏ کند. این متخصصان معمولاً غربی بوده و از سوی کشورهای متبوعه خود که از اعضای اصلی گروه به شمار می‏‏روند به این کار گمارده می‏‏ شوند و طبعاً حامی اولویت ‏های دولت‏های خود می‏‏ باشند.[۹]

 

 

ایجاد رابطه ارگانیک میان گروه با دیگر نهادهای بین‌المللی همچون شورای امنیت، صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، به توصیه‏ ها ‏‏و دستورالعمل آن وجهی از التزام بخشیده است

 

تحول مفهوم تعهد

رژیم ‏های بین‌المللی در فرایند کارکردی و اجرایی گروه ویژه اقدام مالی، عمیقاً معنای تعهد در حقوق و روابط بین‌الملل و اصل برابری و حاکمیت دولت‏ ها ‏‏را تغییر داده است. اینکه  با استناد به عبارت تعهد سیاسی مذکور در برنامه اقدام و همچنین عبارت عدم ایجاد حق و تکلیف مطروحه در سند ماموریت گروه ویژه اقدام مالی، اجرای توصیه‌ها، دستورالعمل ‏ها و برنامه اقدام را الزام‌آور تلقی نگردد، محل چالش جدی است.[۱۰] بدین توضیح که هر چند اطلاق عنوان تعهد حقوقی در معنای مضیق به توصیه‌نامه ‏های صادره گروه ویژه اقدام مالی با ابهامات و چالش ‏های حقوقی روبرو خواهد بود. اما آنچه در این بررسی مهم جلوه می‏‏ نماید وجه ممیز تعهدات حقوقی از تعهدات سیاسی است. در واقع نتایج و احکام صادره نقشی موثر و مهم در تقسیم‌بندی نوع تعهد ایفا می ‏‏کنند. نظام‌بندی حاکم بر جهان و ساختار نظام بین‌الملل به سمتی پیش رفته که تفاوت میان تعهد سیاسی و حقوقی را با توجه به مؤلفه پیش‌گفته تغییر داده است.

به تعبیر دیگر ساختار و فرایندهای گروه ویژه اقدام مالی از جمله ترتیباتی است که تغییری شگرف در تکلیف‌نگاری بین‌المللی برای دولت‏ ها ‏‏به وجود آورد. بدین توضیح که دولت‏ها بی‌آنکه به انجام تعهداتی رضایت داده باشند، عواقب عدم اجرای آن را تحمل می‏ نمایند. این درحالی است که در گذشته صرفاً دولت‌ها، آثار عدم اجرای تعهداتی را تحمل می‏ نمودند که پیش‏تر رضایت خود به اجرای آن را به نحوی اعلام نموده بودند. ولی خواسته گروه ویژه اقدام مالی از ایران مبنی بر تصویب دو کنوانسیون پالرمو و سی‌اف‌تی، در راستای الزام حقوقی سخت می ‏‏باشد.

در این میان عدم اجرای دقیق الزامات مقرر در توصیه‌نامه‏ ها ‏‏و برنامه اقدام آنگونه که در بیانیه گروه ویژه اقدام مالی متعاقب تعهد ایران به اجرای برنامه اقدام و توصیه‌نامه ‏ها ‏‏صادر گردیده، موجب می‏‏ شود مجدداً اقدام‌های تقابلی علیه ایران اِعمال گردد. گروه ویژه رتبه و ریسک سرمایه‌گذاری در ایران را به دلیل عدم رعایت توصیه‌نامه ‏ها ‏‏و برنامه اقدام، بالا اعلام خواهد کرد. بدین ترتیب ادعای ترتب الزام‌آور نبودن برنامه اقدام با توجه به عبارت تعهد سیاسی از وجه استنادی و استدلالی مناسب برخوردار نمی‌باشد. گروه ویژه اقدام مالی که رژیمی مرکب از حقوق نرم و سخت می ‏‏باشد، از یک طرف در پی تحول و تطور مفهوم تعهد بوده و از طرف دیگر به گونه‌ای سازوکارها و ترتیبات خود را سامان داده که دولت‏ها ‏‏چاره‌ای جز پذیرش و اجرای دستورالعمل‏ها ‏‏و توصیه‏ ها نیابند.

گروه ویژه با اتخاذ این شیوه عملکردی، فرایند ایجاد تعهدات حقوقی که در گذشته مستلزم طی مراحل داخلی کشورها بوده را با تغییراتی روبرو ساخت. یعنی قواعد و قوانین حقوق بین‌المللی به ویژه در حوزه مقررات‌گذاری مالی در گستره مبارزه با پول‌شویی و مقابله با تأمین مالی تروریسم، بی‌آنکه به تصویب و تائید نهادهای مالی بستگی داشته باشد، بر افراد، دولت‌ها، شرکت‏ های خصوصی و دیگر موجودیت ‏ها ‏‏اِعمال می‏‏ گردد. این امر با مفهوم تحول در مفهوم حاکمیت ملی در دو چارچوب شکلی و ماهوی آن ارتباطی وثیق و پیچیده برقرار می‏‏ سازد. با توجه به اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی می ‏‏توان گفت از آنجا که به طور کلی توصیه ‏ها بماهو توصیه نبوده بلکه به نوعی یک الزام حقوقی به شمار می‏‏ آیند، ورود مجلس شورای اسلامی به فرایند اعتباربخشی و اجازه اجرای برنامه اقدام در نظام حقوقی ج.ا.ایران لازم بوده است[۱۱].

 

جمع‌بندی

  1. رژیم‏ های بین‌المللی و سازمان‏ های عمل‌کننده به آن که معمولاً از فرایندها، متخصصان و اکثریت اعضای غربی در پیشبرد امور خود بهره می‏‏ برند وصفی هژمونیک گرفته‌اند و اصول حقوق بین‌الملل کلاسیک یا حاکمیت و برابری دولت‏ ها را با تغییراتی موجه ساخته است. این تغییرات به جهت تصمیم‌گیری به شیوه اقلیت موثر در سازمان ‏های تابعه؛ دولت‏ ها ‏‏و موجودیت‏ های مستقل را با چالش‏ های عدیده‌ای روبرو ساخته است.
  2. بررسی نسبت میان ایران و گروه ویژه اقدام مالی موضوعی ذوابعاد بوده و تجویز در خصوص آن نیازمند توجه به موارد گوناگونی است. مراجع تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر ایرانی می ‏‏بایست در بررسی این نسبت به برخی گزاره ‏ها ‏‏توجه کافی را مبذول دارند. گزاره اول آنکه هم‌اکنون ج.ا.ایران تحت تحریم‏ های اولیه و ثانویه آمریکا بوده و برقراری تعامل تجاری و مالی با ایران، تنبیهات وزارت خزانه‌داری آمریکا را به دنبال خواهد داشت. این امر فایده‌مندی تصویب دو کنوانسیون پالرمو و سی‌اف‌تی و متعاقبا تعلیق احتمالی اقدامات متقابل از سوی گروه ویژه اقدام مالی علیه ایران را با تردیدهای اساسی روبرو می‏‏ سازد. گزاره دوم آنکه مطالعه گزارش‏ های منتشره از سوی اندیشکده ‏ها ‏‏و اظهارات متفکران غربی نشان می‏‏ دهد؛ ایشان الحاق ایران به جمع مجریان مقررات گروه ویژه اقدام مالی را عاملی در جهت نرمال‌سازی رفتار ایران در فضای سیاست داخلی و خارجی برشمرده و آن را به شدت برای غرب پرمنفعت دانسته ‏اند.[۱۲]
  3. نقدهای مطروحه بدان معنا نمی‌باشد که مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم و مقابله با اشاعه سلاح‏ های کشتار جمعی، امری ناپسند است. غرض اصلی طرح این موضوع است که ترتیبات بین‌المللی صرفاً پدیده‌هایی فنی نبوده بلکه مؤسسان و بازیگران موثر در آن تحت عناوین مختلف، اهداف سیاسی و هژمونیک خود را دنبال می‏‏ نمایند. نمونه فاحش اثبات این مدعا؛ کاربست استاندارد دوگانه از سوی این ترتیبات بین‌المللی در قبال کشورهاست. به عنوان نمونه چندی است عربستان سعودی به عضویت اصلی گروه ویژه اقدام مالی درآمده در حالی که بخش اعظمی از منابع مالی گروه‏ های تروریستی شناخته‌شده بین‌المللی که در محیط غرب آسیا حضور دارند، توسط این کشور تامین می ‏‏شود. در نمونه‌ای دیگر چندی پیش گزارش تراکنش‏ های مشکوک به پول‌شویی موسوم به اسناد فینسن[۱۳] منتشر شد. این اسناد نشان می ‏‏دهد بانک‏ های غربی طی ۱۸ سال، به پول‌شویی ۲۰۰۰ میلیارد دلاری مبادرت ورزیده‌اند و وزارت خزانه‌داری آمریکا از کنار آن عبور کرده است.[۱۴] همچنین وضعیت فعلی پاکستان در گروه ویژه اقدام مالی نشان می ‏‏دهد که تنزل پاکستان به طبقه پائین‌تر از حیث میزان التزام به مقرره‏ های گروه ویژه اقدام مالی نه صرفاٌ موضوعی فنی بلکه به طور تنگاتنگی با نوع نقش‌آفرینی این کشور در پروسه صلح افغانستان، در قبال این کشور و روابط هند و آمریکا و تقابل این دو با چین مرتبط است.

 

منابع و پی نوشت ها

[۱] – برگرفته از مقاله ابومحمد عسگر خانی، نظریه رژیم های بین المللی، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، شماره ۵۷ پائیز ۱۳۸۱٫

[۲]  Expert based approach

[۳] – Krisch, Nico, International law in times of hegemony: unequal power and the shaping of the international legal order, the european journal of international law, 2005, Vol. 16, no. 3

[۴] – S/res/2462 (2019)

[۵] – soft law

[۶] – Gathii, James, the financial action task force and global adminstrative law, Loyalo university chicago, school of law, 2010.

[۷] – shaming policy

[۸] – policy-decision making body

[۹] – Gathii, James, the financial action task force and global adminstrative law, Loyalo university chicago, school of law, 2010.

[۱۰] – گزارش وزیر امور اقتصادی و دارایی جهت تنویر افکار نمایندگان مجلس شورای اسلامی در خصوص تعامل با گروه ویژه اقدام مالی، روزنامه رسمی ج.ا.ایران، مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، جلسه بیست و نهم، ۶ مهر ۱۳۹۵٫

[۱۱] – مشرق نیوز، گردش ۲ هزارمیلیارد دلاری پول کثیف با محوریت بانک های آمریکایی، ۱ مهر ۱۳۹۹ قابل دسترسی در؛

https://www.mashreghnews.ir/news/1121174/%DA%AF%D8%B1%D8%AF%D8%B4-%DB%B2-%D9%87%D8%B2%D8%A7%D8%B1%D9%85%DB%8C%D9%84%DB%8C%D8%A7%D8%B1%D8%AF-%D8%AF%D9%84%D8%A7%D8%B1%DB%8C-%D9%BE%D9%88%D9%84-%DA%A9%D8%AB%DB%8C%D9%81-%D8%A8%D8%A7-%D9%85%D8%AD%D9%88%D8%B1%DB%8C%D8%AA-%D8%A8%D8%A7%D9%86%DA%A9-%D9%87%D8%A7%DB%8C-%D8%A2%D9%85%D8%B1%DB%8C%DA%A9%D8%A7%DB%8C%DB%8C

[۱۲] – محسن متاجی، تحمیل توصیه های گروه ویژه اقدام مالی؛ دلایل و پیامدها، منشر شده در اندیشکده تبیین؛

http://tabyincenter.ir/28739/%d8%aa%d8%ad%d9%85%db%8c%d9%84-%d8%aa%d9%88%d8%b5%db%8c%d9%87-%d9%87%d8%a7%db%8c-%da%af%d8%b1%d9%88%d9%87-%d9%88%db%8c%da%98%d9%87-%d8%a7%d9%82%d8%af%d8%a7%d9%85-%d9%85%d8%a7%d9%84%db%8c%d8%9b-%d8%af/

[۱۳] – FinCEN

[۱۴] – ابراهیم گل، علیرضا، عطار، محمد صالح، حقوق بین الملل و قانون اساسی ج.ا.ایران مورد کاوی جایگاه گروه ویژه اقدام مالی، مجله حقوقی بین المللی، سال سی و هفتم، شماره ۶۲، ص ۲۱۷٫

ارسال دیدگاه