در زمینه‌ی کاهش وابستگی بودجه‌ی کشور به نفت، سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری در بخش انرژی را داریم که بر اساس آن باید تا پایان سند چشم‌انداز بیست ساله‌ی کشور، وابستگی بودجه به نفت قطع شود.

مقدّمه

پس از  یازدهمین دوره انتخابات ریاست جمهوری ، کاندیداهای مختلف برای پیروزی در انتخابات تلاش‌های گسترده ای انجام دادند و هدف اصلی آن‌ها شناساندن خود به مردم به عنوان کسی است که توانایی حل مشکلات کنونی کشور را دارد تا از این رهگذر بتوانند اعتماد ملت را به خود برای بر عهده گرفتن مسئولیت اجرایی کشور جلب نمایند. در این بین اما، با توجه به شرایط کنونی کشور، یکی از مهم ترین و مشهود ترین چالش‌های موجود، حوزه اقتصاد است.

وضعیت کنونی اقتصاد کشور و همچنین برنامه‌های میان مدت و بلند مدت اقتصادی مانند برنامه پنجم توسعه و سند چشم انداز بیست ساله چارچوبی را ترسیم می‌کنند که دولت یازدهم با ریاست جناب حجت الاسلام روحانی بایددر این چارچوب عمل کرده و برای رسیدن به اهداف مد نظر برنامه ریزی نماید.

این گزارش قصد دارد تا به صورت اجمالی به بررسی شاخصه‌های اقتصادی‌ای که با توجه به شرایط مذکور باید در دولت یازدهم وجود داشته باشد، بپردازد و حوزه‌های مهم اقتصادی که توجه دولت آینده به آن‌ها ضروریست را مورد دقت قرار دهد.

 

چارچوب اقدامات اقتصادی دولت یازدهم بر اساس سند چشم‌انداز و برنامه‌ی پنجم توسعه

سند چشم انداز 1404 به عنوان یک برنامه بلند مدت در کشور و تعیین کننده اهداف بلند مدت در حوزه‌های مختلف می‌باشد اما اکثر حوزه‌ها مستقیم یا غیر مستقیم به موضوع اقتصاد مربوط می‌شوند. مواردی مانند رسیدن به جایگاه اول اقتصادی و علمی و فناوری در منطقه با تأکید بر جنبش نرم‌افزاری و تولید علم، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، ارتقاء نسبی سطح درآمد سرانه و رسیدن به اشتغال کامل؛ برخورداری از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تأمین اجتماعی، فرصت‌های برابر، توزیع مناسب درآمد که مستقیما جزء مسائل اقتصادی هستند و یا مسأله امنیت و استقلال که قرابت زیادی با وضعیت اقتصادی کشور دارد.

موارد فوق الذکر اهداف اقتصادی و یا به تعبیر دیگر «وضعیت مطلوب» هستند. اما برای رسیدن به این وضعیت مطلوب باید با در نظر گرفتن «وضعیت موجود»، برنامه ریزی هایی صورت گیرد و الگوی عملیاتی اقتصادی مشخص گردد. در این بین، در برنامه پنجم توسعه و مجموعه‌ای از برنامه‌های میان مدت برای دست یابی به اهداف سند چشم انداز تدوین گردیده است. برنامه‌های کوتاه مدت نیز که همان بودجه‌های سالیانه هستند، باید در همین راستا و با در نظر گرفتن این اهداف طراحی و تدوین شوند. در برنامه پنجم توسعه به صورت ویژه  در بخش‌های مختلف اهدافی را مشخص شده که اشاره مختصری به آن می‌گردد.

در راستای حمایت از تولید ملی در کنار ممنوعیت واردات کالاهای غیر ضروری و الزام دولت به تأمین کالاهای مورد نیاز خود از کالاهای تولیدی؛ بحث تأمین مالی بخش تولید نیز مورد توجه قرار گرفته و اجازه استفاده از سرمایه خارجی، انتشار اوراق مشارکت و صکوک اسلامی به دولت داده شده است (مواد 82 و 83 و 84 برنامه).

در زمینه کاهش وابستگی بودجه کشور به نفت سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری در بخش انرژی را داریم که بر اساس آن باید تا پایان سند چشم‌انداز بیست ساله کشور وابستگی بودجه به نفت قطع شود. به همین منظور در برنامه مقرر گردیده در تأمین اعتبارات هزینه ای دولت، به نحوی اقدام شود که در پایان برنامه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی مشروط به عدم افزایش نرخ مالیاتهای مستقیم و با گسترش پایه‌های مالیاتی حداقل به ده درصد برسد.  و در همین راستا برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی ممنوع گردیده و دولت مکلف شده ضمن اجرای کامل قانون مالیات بر ارزش افزوده، نرخ این مالیات در طول برنامه سالانه یک درصد اضافه نماید؛ به گونه ای که در پایان برنامه نرخ آن به هشت درصد برسد. همچنین مقرر گردیده نسبت درآمدهای عمومی به استثناء درآمدهای نفت و گاز به اعتبارات هزینه‌ای به طور متوسط سالانه ده درصد افزایش یابد و اعتبارات هزینه‌ای دولت سالانه حداکثر دو درصد کمتر از نرخ تورم، افزایش پیدا کند (ماده117). همچنین در راستای اصلاح نظام مالیاتی تصمیماتی اتخاذ گردیده است (مواد 119-121).

در زمینه اصلاح بخش پولی، تأمین کسری بودجه دولت از محل استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی ممنوع گردیده است. تقویت بیمه‌های اجتماعی (ماده 26)،اشتغال (ماده80) و ... موارد دیگری هستند که مورد تأکید قرار گرفته اند.

علاوه بر اهداف و برنامه ذکر شده، شرایط کنونی و چشم انداز آینده اقتصاد ایران اقتضاء می‌کند که برنامه ریزی‌ها در چارچوب اقتصاد مقاومتی باشد و این چارچوب باید به عنوان یک اصل کلی در برنامه ریزی اقتصادی مد نظر قرار گیرد.

 

حوزه‌های اقتصادی اولویت‌دار دولت یازدهم

همان گونه که اشاره گردید، سند چشم انداز و برنامه پنجم توسعه چارچوب‌های کلی عملکرد اقتصادی دولت یازدهم را مشخص کرده اند و اهداف کلی را تبیین نموده‌اند. اما در این میان با توجه به وضعیت کنونی اقتصاد کشور، مشکلاتی وجود دارد که باید توجه بیشتری به آنها شود.

مشکلات عمده اقتصادی کشور در حال حاضر در زمینه معیشت خانوار و پایین آمدن قدرت خرید مردم، بیکاری، تورم و بی ثباتی اقتصادی است. شکی نیست که حل کامل مشکلات مورد اشاره هریک احتیاج به راهکار‌ها و برنامه ریزی‌های مجزا دارد.

یکی از مسائلی که در حال حاضر مطرح است چگونگی ادامه طرح هدفمندی یارانه هاست. طرحی که قرار بود از یک سو با واقعی کردن قیمت‌ها ، بخش تولید را بهبود بخشد و از سوی دیگر با پرداخت یارانه نقدی وضعیت معیشت خانوار را سامان دهد. موضوع هدفمندی یارانه‌ها بحث مفصلی می‌طلبد. باید گفت که واقعی سازی قیمت‌ها مسأله مهم و حساسی برای اقتصاد است اما مهم تر از آن آسیب ندیدن معیشت خانوار در فرایند این واقعی سازی است. مسئله‌ای که متأسفانه در شرایط کنونی اتفاق افتاده است.

اما اگر بخواهیم به یک عامل اصلی که در تشدید اکثر مشکلات کنونی نقش جدی دارد و به عنوان یک عامل محوری در توسعه اقتصادی مطرح است اشاره داشته باشیم، آن موضوع تولید است. تقویت بخش تولیدی کشور می‌تواند ایجاد اشتغال نماید و بیکاری که یکی از مهمترین معضلات کنونی کشور است را کنترل کرده و کاهش دهد. از سوی دیگر تقویت تولید در کاهش تورم نیز مؤثر است. هرچند که انضباط بخش پولی و مدیریت صحیح حجم نقدینگی موجود در اقتصاد و نیز سیاست صحیح ارزی در تورم نقش زیادی دارد، اما ارتقاء کمی و کیفی تولید داخل می‌تواند فشار طرف تقاضا را پاسخ داده و کمبود عرضه را جبران نماید و از این طریق یکی از مهمترین عوامل به وجود آمدن تورم را که همان فشار تقاضا و کمبود در طرف عرضه است را بر طرف کرده و از نتایج تورمی آن جلوگیری کند. ارتقاء تولید داخل از آن جهت که نیاز به واردات کالاهای نهایی را کم می‌کند نیز می‌تواند در تورم مؤثر باشد؛ زیرا از این طریق قسمتی از تقاضای ارز که جهت واردات این نوع کالاها صورت می‌پذیرفت، کم می‌شود و موجب کاهش نرخ بازاری ارز که خود بر تورم اثرگذار است، می‌گردد. از طرف دیگر بهبود وضعیت تولیدی می‌تواند زمینه را برای اجرای بهتر مراحل بعدی طرح هدفمندی یارانه‌ها  فراهم آورد. به گونه ای که اثرات تورمی آن کمتر شده و از کاهش رفاه مصرف کنندگان جلوگیری نماید. همه این موارد و مواردی دیگر نشان دهنده اهمیت بالای تقویت بخش تولیدی کشور می‌باشد. بخشی که در حال حاضر وضعیت مناسبی ندارد. در شرایط کنونی شاهد آن هستیم که بخش نا مولّد اقتصاد به شدت بزرگ شده و عوارض سنگینی را به اقتصاد تحمیل کرده است. وجود برخی رانت‌ها و نیز برخی سود‌های باد آورده در بازار‌های ارز و طلا و ... موجب شده است که نقدینگی سرگردان اقتصاد، که بر اساس برخی گزارشات تا حدود 400 هزار میلیارد تومان هم رسیده است، به سودای کسب سود از طریق افزایش قیمت‌ها به این بازارها جذب شود. اثر این اتفاق هم این خواهد بود که تقاضای کاذب و حباب قیمتی در این بازار‌ها به وجود می‌آید و نتایج مخرب آن متوجه همه اقتصاد خواهد گردید.

نکته ضروری قابل توجه این است که هنوز همه ی نقدینگی مورد اشاره وارد بازار ارز نشده است اما در صورت تداوم این مسأله و نابسامانی بازار ارز امکان بدتر شدن شرایط موجود است به گونه ای که اگر نرخ ارز تا مرز 7000 تومان هم بالا برود، جای تعجب نخواهد داشت. این اختلال فقط به بازار ارز محدود نیست و این حجم از نقدینگی با ورود به بازار‌های دیگر نیز آثار تخریبی فراوانی خواهد داشت.

با توجه به شرایط تبیین شده باید گفت که مهمترین اولویت دولت آینده باید تقویت قابل ملاحظه تولید ملی باشد. از این طریق بازدهی بخش تولیدی بالا خواهد رفت و نقدینگی موجود در اقتصاد به سمت تولید حرکت خواهد کرد و علاوه بر جلوگیری از آثار تخریبی نقدینگی سرگردان، بخش تولید نیز تقویت خواهد شد. در کنار این مسأله مدیریت بخش پولی و ایجاد سیستم کارا و منضبط پولی و اعمال سیاست هایی در جهت کاهش بازدهی بخش نامولّد اقتصاد نیز کمک زیادی به این مسأله خواهد کرد.

 

راهکار رسیدن به وضعیت مطلوب

در بحث حمایت از تولید ملی دو موضوع مطرح است: یکی حمایت و تقویت واحد‌های تولیدی موجود است و دیگری ایجاد واحدهای تولیدی جدید به منظور افزایش تولید و ایجاد اشتغال می‌باشد. در مورد مسأله دوم باید گفت که در این زمینه باید در سطوح خرد و کلان و در برنامه‌های میان مدت و بلند مدت به مسأله پرداخته شود. ایجاد واحدهای تولیدی کوچک که نیاز به سرمایه زیادی ندارند یکی از راهبردهای میان مدت است. در بلند مدت نیز ایجاد واحدهای بزرگ تولیدی دارای مزیت نسبی در مناطق مختلف کشور و همچنین کمک به بنگاه‌های کوچک در راستای تبدیل شدن به بنگاه‌های بزرگ باید در دستور کار قرار گیرد. این مسأله در راستای اهداف کلی سند چشم انداز می‌باشد و قدم مهمی در مسیر تبدیل شدن به قدرت اول اقتصادی منطقه است و موجب افزایش نرخ رشد اقتصادی می‌گردد. در قانون برنامه پنجم نیز این مسأله مورد تأکید قرارگرفته و راهکارهایی برای آن مشخص شده است. در این برنامه دولت موظف به  حمایت مالی و تشویق توسعه شبکه ها، خوشه‌ها و زنجیره‌های تولیدی و ایجاد پیوند مناسب بین بنگاه‌های کوچک، متوسط، بزرگ و همچنین انجام تمهیدات لازم برای تقویت توان فنی - مهندسی - تخصصی، تحقیق و توسعه شده است. بازاریابی در بنگاه‌های کوچک و متوسط و توسعه مراکز اطلاع رسانی و تجارت الکترونیک برای آنها و نیز رفع مشکلات و موانع رشد و توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط و کمک به بلوغ و تبدیل آنها به بنگاه‌های بزرگ و رقابت پذیر در کنار  گسترش کسب و کار خانگی و مشاغل از راه دور و طرح‌های اشتغال زای بخش خصوصی و تعاونی از موارد دیگری هستند که در برنامه پنجم مورد تأکید قرار گرفته اند. علاوه بر موارد فوق الذکر، عناوین دیگری همچون حمایت مالی و حقوقی و تنظیم سیاست‌های تشویقی در جهت تبدیل فعالیت‌های غیرمتشکل اقتصادی خانوار به واحدهای متشکل، حمایت مالی از بخش غیردولتی به منظور توسعه و گسترش آموزش‌های کسب و کار، کارآفرینی، فنی و حرفه ای و علمی- کاربردی و ... نیز مورد تأکید قرار گرفته اند.

اما در مورد مسأله دوم یعنی حمایت و تقویت واحد‌های تولیدی موجود باید گفت که مشکل اصلی در این زمینه روش ناصحیح حمایت از تولید ملی می‌باشد. این روش ناصحیح موجب شده است که هزینه‌های زیاد فعلی که دولت به عنوان حمایت از بخش تولید انجام می‌دهد، اثر مثبت چندانی در بهبود وضعیت این بخش نداشته باشد و بیشتر تبدیل به رانت شود و نصیب برخی گروه‌ها گردد.

حمایت از تولید ملی به این معنا نیست که هر کالایی که در داخل کشور تولید می­شود، شایسته حمایت از سوی دولت است. برخی از قسمتهای تولیدی کوچک و بزرگ در کشور وجود دارند که از لحاظ اقتصادی صرفه ای برای تولید آن‌ها وجود ندارد و از لحاظ جایگاه نیز کالای استراتژیک به حساب نمی­آیند. علت باقی ماندن آن‌ها در عرصه تولید کشور نیز عموماً رانت‌ها و و روابطی است که برخی تولیدکنندگان دارند.

در حمایت از تولید ملی باید به این مطلب مهم توجه شود که کم و کیف این حمایت باید به صورت کارشناسی شده و در راستای بهبود و افزایش کارایی بخش تولیدی باشد. به این معنی که اولاً اولویت‌های سرمایه گذاری برای تولید داخل مشخص گردد. برای این کار باید شرایط و عوامل مختلف تعیین کننده در نظر گرفته شوند. در این راستا باید اولویت با تولیداتی باشد که کشور در آن‌ها دارای مزیت نسبی است. مزیت نسبی به این معنی است که کشور به خاطر مسائل جغرافیایی، دسترسی به مواد اولیه و... در تولید برخی کالاها با هزینه تولیدی کمتری به نسبت تولیدات خارجی مواجه است. در کنار این باید به عرصه‌های پیش­رو که توسط کشورهای پیشرفته نیز دنبال می‌شود توجه ویژه داشت و آن را نیز در اولویت اول سرمایه گذاری تولیدی کشور قرار داد. صنایع با تکنولوژی بالا و صنایع دانش بنیان در حال حاضر مهم ترین عرصه رقابت اقتصاد‌های بزرگ دنیا شده است. محوریت اصلی این صنایع، اکتشافات و نوآوری‌های علمی است و محدوده ی مکانی خاصی نیز ندارد.

تجربه‌های اخیر در کشور نشان داده است که ایران می‌تواند در این عرصه‌ها در سطوح بالای جهانی با اقتصاد های بزرگ دنیا رقابت کند و توانایی این کار در کشور وجود دارد. موفقیت هایی که در زمینه های مختلف مانند نانو تکنولوژی، فضا، داروسازی، سلول های بنیادین و ... کسب شده نشان از این دارد که امکان رقابت در این عرصه در سطح جهانی برای کشور وجود دارد. عرصه ای که حقیقتاً باید گفت میزان موفقیت در آن تعیین کننده قدرت اقتصادی کشورها در آینده نزدیک خواهد بود.

بر این اساس باید گفت که در حمایت از تولید ملی در درجه اول باید به عرصه‌ی جدید تکنولوژی توجه شود و به هیچ عنوان در حمایت از آن مسامحه صورت نگیرد. در مرتبه بندی باید به تولید کالاهای دارای مزیت نسبی اهتمام ورزید. در کنار این‌ها خودکفایی در تولید کالاهای استراتژیک نیز باید مورد توجه واقع شود.

با توجه به این مطالب باید گفت معافیت‌های مالیاتی که به صورت عمومی به همه  تولید کنندگان داده می‌شود، رویکرد صحیحی نیست؛ زیرا در این روش حمایت دولتی بدون در نظر گرفتن اولویت‌های تولیدی شامل همه تولید کنندگان می‌گردد. بلکه باید گفت که مطابق اقتضائات اقتصاد مقاومتی باید پایه‌های مالیاتی گسترده شود و بیشتر این معافیات‌های حمایتی برداشته شود تا دولت به درآمد مورد نیاز مالیاتی دست یابد. در مرحله بعدی از محل درآمد‌های حاصل برای دولت، واحد‌های مختلف تولیدی متناسب با اولویت شان از حمایت و کمک‌های دولتی بهره مند خواهند شد.

نکته‌ی مهم دیگری که لازم است در زمینه تولید ملی مورد توجه قرار گیرد ارتقاء سطح کارایی در تولید و وجود شرایطی که باعث تحقق بهینگی استفاده از منابع تولیدی گردد، می‌باشد. یکی از مهم ترین عوامل افزایش سطح کارایی در تولید وجود فضای رقابتی است. به این معنا که در رقابت بنگاه‌های تولیدی همه تلاش خود را به کار می‌بندند تا محصول خود را با کیفیت بهتر و قیمت کمتر نسبت به رقبا عرضه نمایند. از همین رو در صدد به کارگیری بهتر و کاراتر منابع تولیدی بر می‌آیند و در نتیجه ساز و کار به کارگیری منابع تولیدی در تولید به سمت کارایی بیشتر حرکت می‌کند. مورد دیگر وجود قیمت‌های واقعی برای نهاده‌های تولیدی است. در علم اقتصاد قیمت‌ها مهم ترین پارامتری هستند که تعادل بازار را تعیین می‌کنند و ساز و کار قیمتی می‌تواند اقتصاد را به سمت تعادل و کارایی رهنمون سازد. قیمت نهاده‌ها یکی از تعیین کننده ترین پارامتر‌ها در تصمیم گیری بنگاه‌ها برای میزان تولید و استفاده از نهاده‌ها و همچنین ساز و کار به کارگیری نهاده در تولید (تکنولوژی تولیدی) می‌باشد. در برنامه‌های حمایتی از بخش تولید باید به این مطلب توجه لازم صورت گیرد. یارانه ای بودن قیمت نهاده‌ها موجب می‌شود که قیمت‌های واقعی در بازار نهاده‌ها وجود نداشته باشد و تعادل بهینه و کارایی لازم در بخش تولید محقق نگردد. به صورت خلاصه باید گفت که از منظر اقتصادی برنامه حمایت از تولید باید به گونه ای باشد که ساز و کار قیمتی بازار دچار آسیب نشود زیرا در این صورت در بازار نهاده‌ها اختلالاتی به وجود می‌آید.

به صورت مصداقی می‌توان به بحث اعطای انرژی ارزان توسط دولت به بنگاه‌های تولیدی اشاره کرد. اقدامی که در چارچوب فاز اول هدفمندی یارانه‌ها به عنوان اختصاص سهم بخش تولید از یارانه‌ها انجام پذیرفت. مشکل موجود در این جا این است که وقتی واحد‌های تولیدی انرژی ارزان دریافت می‌کنند با هزینه واقعی انرژی دریافتی مواجه نیستند و از این رو به بهینه کردن مصرف خود از انرژی نمی اندیشند. به عنوان مثال تکنولوژی‌های مورد استفاده در بخش تولیدی کشور عموماً قدیمی و پر مصرف هستند. وقتی تولید کنندگان انرژی ارزان دریافت می‌کنند مصرف بالاتر انرژی چندان هزینه‌های آن‌ها را افزایش نمی‌دهد و از این رو صرفه زیادی در انجام هزینه جهت ارتقاء سطح تکنولوژی مورد استفاده در فرآیند تولیدی خود و استفاده از تکنولوژی‌های کم مصرف و بهینه برای آن‌ها وجود ندارد. در صورتی که اگر بنگاه‌ها انرژی را با قیمت واقعی دریافت کنند، با توجّه به سطوح کنونی قیمت جهانی انرژی با هزینه بالایی مواجه خواهند شد و تلاش خواهند کرد که تکنولوژی تولیدی خود را ارتقاء داده و از دستگاه‌های تولیدی کم مصرف تر و با کیفیت تر استفاده کنند. زیرا در این شرایط این اقدام برای آن‌ها بهینه خواهد بود و یارانه پرداختی دولت فقط صرف انرژی نخواهد شد.