مقدمه

قانون بودجه، مهمترین سند سالیانه‌ی کشور و نشان‌دهنده‌ی دخل‌وخرج دولت طی یک سال مالی است. در این سند، برآوردی از منابع مالی که دولت در سال پیش‌رو به‌دست خواهد آورد ارائه می‌شود و بر مبنای آن برای هزینه‌هایی که دولت حق دارد انجام دهد سقفی تعیین می‌گردد.

به‌دلیل اهمیت سند بودجه و تاثیر آن بر کلیه‌ی متغیرهای کلان اقتصادی، در این گزارش قصد داریم ضمن درنظرگرفتن شرایط خاص اقتصادی کشور، رویکرد لایحه‌ی بودجه‌ی سال 92 را از حیث انبساطی یا انقباضی بودن مورد نقد و بررسی قرار دهیم. بدین منظور و جهت آشنایی مخاطبان، در ابتدا به معرفی بخش‌های منابع و مصارف بودجه و برخی از اصطلاحات آن می‌پردازیم:

منابع عمومی دولت

سند بودجه شامل دو بخش بودجه‌ی عمومی دولت و بودجه‌ی شرکت‌های دولتی می‌شود. از آنجا که فرض بر آن است که شرکت‌های دولتی هریک حساب‌های مستقلی دارند و منابع و مصارف آن‌ها با هم برابر است، لذا در تحلیل بودجه عموما تنها به تحلیل بودجه‌ی عمومی دولت بسنده می‌شود و همچنین این بخش در مجلس مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد. در این گزارش نیز تنها به تحلیل و بررسی بودجه‌ی عمومی دولت خواهیم پرداخت.

در اقتصاد ایران، منابع بودجه‌ی عمومی دولت به‌صورت زیر به سه بخش تفکیک می‌گردد:

1-    درآمدها: درآمدهای دولت شامل انواع درآمدهای مالیاتی مثل مالیات بر درآمد، مالیات بر واردات (تعرفه) و مالیات بر شرکت‌ها، سود سهام شرکت‌های دولتی و درآمدهای حاصل از ارائه‌ی خدمات دولتی می‌باشد.

2-    واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای: منظور از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، فروش سرمایه‌هایی است که نگهداری آن در اختیار دولت است. عمده‌ترین قلم از این ردیف را منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌دهد و جزء بسیار ناچیزی هم از فروش دارایی‌های دولت (مثل املاک و ساختمان‌های دولتی و …) حاصل می‌گردد.

3-    واگذاری دارایی‌های مالی: منظور از واگذاری دارایی‌های مالی آن دسته از منابع است که یا در قبال آن‌ها برای دولت تعهداتی در آینده ایجاد می‌شود؛ مانند استقراض از بانک‌های داخلی و خارجی و  فروش اوراق مشارکت؛ و یا شامل برداشت دولت از ذخایر مالی کشور می‌باشد مثل برداشت از حساب ذخیره‌ی ارزی. همچنین فروش سهام شرکت‌های دولتی (خصوصی‌سازی) نیز در این دسته قرار می‌گیرد.

گرچه سهم هر بخش از کل بودجه‌ی دولت در سال‌های مختلف متفاوت بوده‌است، اما میانگین سال‌های 90-84 نشان می‌دهد که در عمل حدود 43%  منابع دولت از راه کسب درآمدها، 33% از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 24% از محل واگذاری دارایی‌های مالی تامین شده‌است.

نکته‌ای که دراینجا باید بدان اشاره شود این است که درصد تحقق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در اغلب اوقات مطابق پیش‌بینی‌های صورت گرفته بوده‌است، اما درآمدها و واگذاری دارایی‌های مالی اغلب کمتر از میزان پیش‌بینی شده محقق می‌گردد، یعنی در پیش‌بینی‌های انجام گرفته در مورد این دو قسمت، بیش برآورد می‌شود.

جدول 1- پیش‌بینی درآمدها در لایحه‌ی بودجه‌ی سال 92

*سهم درآمدهای مالیاتی و درآمدهای حاصل از مالکیت، به صورت درصد از درآمدها بیان شده است

میزان وابستگی بودجه به نفت

ذکر این نکته خالی از لطف نیست که سهم نفت از بودجه‌ی سالیانه‌ی دولت، منحصر به آنچه تحت‌عنوان «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» ثبت می‌شود نیست. در حقیقت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تنها آن بخشی از پول نفت است که به صورت مستقیم در بودجه‌ی سنواتی کشور درج می‌شود، اما منابع دیگری هم هستند که علی‌رغم این‌که از راه فروش نفت حاصل شده‌اند، اما در قسمت‌های دیگری ثبت می‌گردند. به‌عنوان مثال برداشت از حساب ذخیره‌ی ارزی، منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها، سود سهام و مالیات عملکرد شرکت‌های مرتبط با نفت و سود سهام و مالیات عملکرد بانک مرکزی از این دست می‌باشند که علی‌رغم ماهیت نفتی‌شان، در بخش‌های دیگری از بودجه ثبت شده‌اند.

جدول 2- سهم درآمدهای نفتی از منابع عمومی دولت

به‌علاوه بخش‌های دیگری از منابع بودجه هم به‌طور غیرمستقیم تابع میزان درآمدهای نفتی است، به‌عنوان مثال مالیات بر واردات (تعرفه‌ی گمرکی) که حدود یک‌سوم درآمد مالیاتی دولت را تشکیل می‌دهد، تابع میزان واردات و در حقیقت تابع میزان درآمدهای نفتی می‌باشد.

با توجه به موارد فوق‌الذکر، سهم بخش نفت در بودجه‌ی سنواتی کشور، بسیار بیشتر از 33% متوسط واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است و اغلب بین 70-50 درصد بودجه‌ی دولت از درآمدهایی با ماهیت مستقیم نفتی تشکیل می‌شود.

مصارف عمومی دولت

در سند بودجه، مصارف دولت نیز به‌صورت زیر به سه بخش تفکیک می‌گردند:

1-    هزینه‌ها: این بخش شامل مواردی مانند پرداخت حقوق و دستمزد کارمندان دولتی، یارانه‌ها، هزینه برای رفاه اجتماعی و استفاده‌ی دولت از کالاها و خدمات می‌شود.

2-    تملک دارایی‌های سرمایه‌ای: منظور از تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، آن دسته از پروژه‌های عمرانی است که دولت دستور ساخت و احداث آن‌ها را می‌دهد و هزینه‌های آن را پرداخت می‌کند و در نهایت مالک آن می‌شود. ساخت انواع راه‌ها، سدها، بیمارستان‌ها، مدارس و … از این دست می‌باشد.

3-    تملک دارایی‌های مالی: منظور از تملک دارایی‌های مالی بازپرداخت دیونی است که از سال‌های قبل برای دولت ایجاد شده است. بازپرداخت تسهیلات بانکی، بازپرداخت اصل اوراق مشارکت و واگذاری سهام در این بخش جای می‌گیرند.

اغلب هزینه‌های دولت مطابق با آنچه در سند بودجه درج می‌شود انجام می‌گیرد و انحرافی از آن وجود ندارد. به‌بیان آماری در 16 سال گذشته، میزان تحقق هزینه‌ها در مقایسه با سقف تعیین‌شده در بودجه به‌طور متوسط 97% بوده است؛ درحالی که ‌به‌طور متوسط تنها 70% پول طرح‌های عمرانی و بازپرداخت دیون دولت داده شده‌است. لذا مشاهده می‌شود که دولت بدهی بالایی به پیمانکاران و همچنین به نظام بانکی دارد که علاوه‌بر این‌که در نظام اقتصادی کشور اخلال ایجاد می‌کند، باعث خسارت به دولت نیز می‌گردد. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در ده سال گذشته به‌دلیل بدحسابی‌های دولت در قرارداد با پیمانکاران، حدود 60 هزار میلیارد تومان از بابت هزینه‌های تعدیل پروژه‌ها، به کشور خسارت وارد شده‌است.

کسری بودجه‌ی پنهان

همانطور که گفته شد در پیش‌بینی منابع بودجه اغلب بیش‌برآورد صورت می‌گیرد. علت این موضوع این است که از یک طرف دولت به دلایل سیاسی و جهت کسب محبوبیت یا به نیت افزایش خدمت‌رسانی به مردم، تمایل دارد هرساله هزینه‌های خود و همین‌طور میزان پروژه‌های عمرانی را افزایش دهد. از طرف دیگر به دلایل مشابهی نمایندگان مجلس، ائمه‌ی جمعه و سایر گروه‌های ذی نفوذ هم خواستار افزایش این هزینه‌ها و توسعه‌‌ی پروژه‌ها هستند. لذا همیشه میزان زیادی مصارف وجود دارد که دولت نمی‌تواند از بسیاری از آن‌ها چشم‌پوشی کند. از طرف دیگر منابع بودجه محدود بوده و کفاف این حجم وسیع مصارف را نمی‌دهد. لذا برای آن‌که ارقام و اعداد مندرج در بودجه حداقل در ظاهر با هم تراز شوند، اقدام به بیش‌برآورد منابع می‌شود. به‌عنوان مثال درآمدهای مالیاتی بیش از آنچه امکان اخذ وجود دارد ثبت می‌شود یا اینکه به میزانی روی فروش اوراق مشارکت برنامه‌ریزی می‌شود که در عمل امکان تحقق آن نیست. بنابراین به گفته‌ی کارشناسان، بودجه‌ی دولت دارای کسری پنهان می‌گردد.

اثر این کسری بودجه، همانطور که در بخش پیشین گفته شد، آن است که علی‌رغم آغاز بسیاری از پروژه‌ها، منابع مالی لازم برای ادامه و اتمام آن‌ها تامین نمی‌شود و لذا نیمه‌کاره رها می‌گردند که هم باعث افزایش طول عمر اتمام پروژه‌ها و هم افزایش هنگفت در هزینه‌ی انجام آن‌ها می‌شود.

معنای بودجه‌ی انقباضی چیست؟

چنانچه در یک سال، پیش‌بینی منابع بودجه بیشتر از مصارف باشد، به چنین بودجه‌ای، بودجه‌ی انقباضی گفته می‌شود. طبیعتا مابقی درآمدهای دولت صرف بازپرداخت دیون، وام‌ها و اصل اوراق مشارکت خواهد شد. درحقیقت چنانچه خالص تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مثبت باشد، گفته می‌شود بودجه انقباضی است. به‌عکس چنانچه پیش‌بینی گردد که منابع بودجه کمتر از مصارف باشد و لذا دولت ناچار به استقراض ‌شود، به آن بودجه‌ی انبساطی گفته می‌شود.

سیاست بودجه‌ی انبساطی عمدتا در شرایطی که اقتصاد علی‌رغم وجود ظرفیت‌های تولیدی، به‌دلیل کمبود قدرت خرید مردم در رکود قرار گرفته‌است توصیه می‌شود. در حقیقت چنانچه بخش عرضه‌ی اقتصاد در افزایش تولید مشکلی نداشته و صرفا رکود ناشی از کمبود تقاضا باشد، دولت با افزایش هزینه‌ها می‌تواند باعث خروج اقتصاد از رکود شود. البته بهای اجرای این سیاست پذیرفتن تورم است. هرچقدر ظرفیت‌های تولیدی در اقتصاد بیشتر و مشکلات پیش‌روی تولید کمتر باشد، تورم کمتری بروز خواهد کرد.

در مقابل، سیاست بودجه‌ی انقباضی در شرایطی که اقتصاد دچار بی‌ثباتی، تورم و عدم تعادل است توصیه می‌گردد. در این مورد دولت با کاهش هزینه‌های خود، از طریق کاهش تقاضا سعی در مهار تورم می‌نماید. بهای این سیاست بروز رکود در کوتاه‌مدت است، هرچند در بلندمدت رکود از بین خواهد رفت.

بودجه‌ی سال 92 انقباضی است یا انبساطی؟

از حدود 5 ماه مانده به پایان سال 91، مصاحبه‌هایی از سوی مسئولین معاونت برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور مبنی‌بر اینکه بودجه‌ی سال 92 انقباضی خواهدبود انجام گرفت و باعث شد موجی از تحلیل‌ها در فضای رسانه‌ای و سایت‌ها در خصوص بودجه‌ی انقباضی شکل بگیرد. چند ماه بعد وزیر اقتصاد در جمع رسانه‌ها اعلام کرد: «باید به سمت بودجه‌ای رفت که عموم مردم را در نظر بگیرد، از این رو سیاست بودجه‌ی انقباضی در شرایط فعلی مناسب نیست». معاون بودجه‌ی معاونت برنامه‌ریزی در آخرین اظهار نظر خود پیش از تحویل لایحه‌ی بودجه به مجلس اعلام کرده بود لایحه‌ی بودجه‌ی 92 هم انقباضی و هم انبساطی است!

برای مشخص‌شدن اینکه بودجه‌ی سال 92 چگونه است، باید منابع و مصارف لایحه‌ی بودجه بررسی و با عملکرد سال گذشته مقایسه شود:

جدول 3- مقایسه منابع و مصارف لایحه بودجه 1391 و 1392 و درصد تحقق

*ارقام بر حسب هزار میلیارد تومان درج شده است[1]

همانگونه که از جدول فوق مشخص است، در سال گذشته 7/25% منابع تحقق پیدا نکرده است، با این حال در لایحه‌ی بودجه‌ی سال 92، میزان پیش‌بینی منابع نسبت به منابع مصوب سال 91، 7/15% و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 91 حدود 56% رشد داشته است. براساس اظهار نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس، تنها احتمال محقق شدن 82% از منابع پیش‌بینی شده در بودجه وجود دارد، یعنی حدود 18% از منابع بودجه محقق نخواهد شد.

درخصوص درآمدهای نفتی نیز علی‌رغم اینکه به‌دلیل تحریم‌های نفتی، میزان صادرات نفت خام کشور از حدود 4/2 میلیون بشکه در روز به نصف یعنی حدود 2/1 میلیون بشکه در روز کاهش پیدا کرده،  با این حال پیش‌بینی دولت از منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی در سال جاری تقریبا ثابت مانده است؛ بنابراین پیش‌بینی می‌شود که دولت قصد دارد با افزایش نرخ ارز به حدود 2 برابر، منابع مالی مورد نیاز خود را در سال جاری تامین نماید.

از سوی دیگر در بخش مصارف لایحه‌ی بودجه‌ی 92، میزان اعتبارات هزینه‌ای نسبت به اعتبارات مصوب سال 91 حدود 20% و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 91 حدود 34% رشد داشته‌است. همین‌طور در بخش اعتبارات عمرانی، نسبت به عملکرد سال گذشته 235% رشد مشاهده می‌شود!

از بررسی فوق می‌توان چنین نتیجه گرفت که دولت براساس منابع نامطمئن اقدام به افزایش هزینه‌های خود نموده‌است و در لایحه‌ی بودجه‌ی سال جاری کسری بودجه‌ی پنهان فاحشی وجود دارد. در مجموع می‌توان گفت سیاست دولت در تنظیم لایحه‌ی بودجه شامل افزایش هزینه‌ها و به‌شدت انبساطی است.

تهدیدهای ناشی از بودجه‌ی انبساطی

افزایش هزینه‌های دولت برمبنای درآمدهای نامطمئن و درنتیجه، بروز کسری بودجه آثار سوء بسیار زیادی در اقتصاد برجای خواهد گذاشت.

تجربه‌ی سالیان گذشته نشان داده که دولت اغلب بر مبنای همین درآمدهای غیرواقعی اقدام به آغاز طرح‌های عمرانی جدیدی می‌نماید، اما با عدم تامین اعتبارات لازم، این پروژه‌ها معطل مانده یا نیمه‌کاره رها می‌شوند که علاوه بر افزایش طول عمر پروژه‌ها، باعث ایجاد خسارت‌های مالی هنگفتی در کشور می‌گردد؛ ضمن اینکه باعث بدهکار شدن دولت به پیمانکاران عمرانی نیز می‌شود.

همچنین افزایش بی‌ضابطه‌ی هزینه‌های دولت و نیز دخالت‌های گسترده‌ی دولت در نظام بانکی در شرایطی که اقتصاد کشور دچار تورم بسیار بالا -به نقل از منابع رسمی حدود 32%- است منجر به تشدید آن خواهدشد.

تورم‌های بالا معمولا با رکود، بی‌ثباتی و رشد کند اقتصادی همراه خواهند بود. در ایران، علاوه بر بالابودن تورم، نوسانی‌بودن آن هم باعث ایجاد عدم‌اطمینان در فضای کسب‌وکار می‌گردد. تورم با افزایش هزینه‌های تولید، باعث کاهش رقابت‌پذیری محصولات داخلی می‌شود. از طرف دیگر به علت ایجاد بی‌ثباتی و عدم‌اطمینان، موجب کاهش سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های تولیدی می‌‌گردد.

از طرف دیگر افزایش تورم به بالاتر از نرخ سود بانکی، باعث منفی‌شدن نرخ بهره‌ی حقیقی می‌شود که در نتیجه‌ی آن مردم پس‌اندازهای خود را از بانک‌ها خارج کرده و جهت حفظ ارزش پول خود به سمت خرید کالاهای سرمایه‌ای چون مسکن، سکه و خودرو می‌روند که موجب گسترش تقاضای سوداگری در این بازارها می‌گردد. همچنین افزایش نرخ ارز در بودجه -حداقل از طریق ایجاد انتظارات- به شرایط تورمی دامن خواهد زد و منجر به افزایش هزینه‌های تولید خواهد شد.

مطلب دیگر آن‌که افزایش هزینه‌های دولت، به معنی آن است که حجم بیشتری از منابع اقتصادی کشور در اختیار بخش دولتی قرار گیرد و لذا اعتباراتِ در دسترس بخش خصوصی کاهش می‌یابد که موجب افزایش سهم دولت در اقتصاد و تضعیف بخش خصوصی نیز خواهدگردید.

بر اساس استدلال‌های فوق، به اعتقاد کارشناسان اقتصادی، لایحه‌ی بودجه‌ی انبساطی در سال 92، ضمن تشدید بی‌ثباتی و نوسانات اقتصادی و تورم، رکود و رشد پایین اقتصادی را نیز به همراه خواهد داشت.

علل پیشنهاد سیاست بودجه‌ی انقباضی

با توجه به آثار مخرب گسترده‌ای که تورم در اقتصاد به جای می‌گذارد، عموما مهار آن به‌عنوان اولین قدم در هرگونه اصلاح اقتصادی شناخته می‌شود. بدین‌ترتیب مهار تورم و انضباط مالی دولت لازمه‌ی اجرای موفقیت‌آمیز طرح هدفمندی یارانه‌ها نیز می‌باشد.

بر همین اساس کارشناسان اقتصادی پیشنهاد می‌کنند که دولت با واقعی‌کردن پیش‌بینی درآمدها، کنترل هزینه‌ها و ایجاد انضباط مالی، سیاست مهار تورم را اتخاذ نماید. همچنین هماهنگی سیاست پولی با سیاست مالی در این زمینه بسیار حائز اهمیت است. ایجاد استقلال تصمیم‌گیری و جلوگیری از دخالت‌های غیرکارشناسی در بانک مرکزی از طریق اصلاح رابطه‌ی نهادی آن با دولت، یکی از گام‌های مهم در تحقق این هدف می‌باشد. از سوی دیگر دولت باید با اصلاح نظام مالیاتی، هم جهت افزایش درآمدهای غیرنفتی و هم به‌منظور کنترل بازارهای نامولد (موازی با تولید) اقدام نماید.

اندیشکده راهبردی تبیین