اندیشکده راهبردی تبیین- طبق بیانات و رهنمودهای مقام معظم رهبری، اجرای توافق برجام به شرط رفع تحریم‌های اقتصادی بوده است. ایشان در بخشی از شروط نه‌گانه‌ای که بر مصوبه شورای عالی امنیت ملی در این خصوص تعیین کردند، تصریح فرمودند: «در سراسر دوره هشت‌ساله، وضع هرگونه تحریم در هر سطح و به هر بهانه‌ای از جمله بهانه‌های تکراری و خودساخته تروریسم و حقوق بشر، توسط هر یک از کشورهای طرف مذاکرات، نقض برجام محسوب خواهد شد و دولت موظف است طبق بند ۳ مصوبه‌ی مجلس، اقدام‌های لازم را انجام دهد و فعالیت‌های برجام را متوقف کند»[1]. اکنون بیش از نیمی از آن دوره هشت‌ساله سپری شده و نه‌تنها پیش از خروج از برجام، آمریکا تحریم‌هایی وضع کرد که دستاوردهای اقتصادی آن را خدشه‌دار می‌ساخت بلکه پس از آن با خروج از توافق، همه تحریم‌های پیشین را نیز بار دیگر اِعمال کرد. آمریکا چه پیش و چه پس از خروج از برجام، با وضع تحریم‌های غیرهسته‌ای، عملاً برخلاف شرط مد نظر رهبر انقلاب عمل کرده بود. با این حال دولت ایران تصمیم بر آن داشت که با حُسن نیت به مفاد توافق وفادار بماند. اکنون که مذاکرات وین در جریان است، این پرسش مطرح شده که اگر آمریکا صرفاً تحریم‌های هسته‌ای اعم از برجام و غیر آن را رفع کند، دیگر تحریم‌ها هم‌چنان می‌توانند منافع اقتصادی حاصل از برجام را مورد آسیب قرار دهند؟

تحریم ایسا

دولت اوباما در آخرین روزهای کاری خود، تمدید قانون داماتو مشهور به ایسا را ابلاغ کرد. این قانون در 15 اوت 1996 به پیشنهاد مارسلو داماتو، سناتور جمهوری‌خواه، در کنگره علیه ایران و لیبی و تحت عنوان ایلسا تصویب شد. ولی در سال 2006 با خروج لیبی از شمول این قانون، به ایسا تغییر نام یافت. به موجب ایسا، هرگونه سرمايه‌گذاري بيش از 40 ميليون دلار در سال براي توسعه بخش نفت وگاز در ايران توسط هر شركتي در دنيا ممنوع است. ویژگی مهم ایسا آن است که رییس‌جمهور آمریکا اختیارات وسیعی برای تعلیق و تحدید مجازات‌ها دارد و می‌تواند با این تفسیر که اجرای مجازات «برخلاف منافع آمریکا» بوده و یا دولت و شرکت مذکور «در حال اتخاذ تصمیماتی» برای تطبیق قواعدش با این قانون می‌باشد، از اجرای مجازات‌ها اجتناب کند[2]. به همین دلیل با وجود تصویب این قانون، شرکت توتال برای سرمایه‌گذاری به ایران آمد. این قانون به مرور زمان گسترده‌تر شد.

در متمم «حقوق‌بشری» سال 2006 فروش «فناوری‌های مرتبط با تسلیحات شیمیایی، بیولوژیک و هسته‌ای» به ایران ممنوع شد و در متمم «تهدید منطقه‌ای ایران» سال 2012 «سرمایه‌گذاری در استخراج، تولید و حمل‌ونقل اورانیوم» و هم‌چنین هرگونه «معامله با سپاه و شرکت‌های تحت تحریم آن نهاد» نیز بدان افزوده شد[3]. زمان اجرای این قانون در 31 دسامبر 2016 به پایان می‌رسید ولی کنگره آمریکا در اول دسامبر با تمدید این قانون برای ده سال، به اجرای آن تا 2026 حکم داد[4]. کاخ سفید با این توجیه که چون 99 نفر از اعضای سنا(همه به جز برنی سندرز) به آن رأی موافق داده‌اند و اوباما توان وتوی آن را ندارد، عملاً مخالفتی با اجرای این قانون نکرد و البته اجرای آن بر عهده دولت بعدی واگذار شد. سخنگوی کاخ سفید اعلام کرد که «تمدید این تحریم از نظر ما ضروری نیست ولی مشکلی برای اجرای برجام نیز ایجاد نمی‌کند»[5].

اما مقام معظم رهبری در این خصوص فرمودند:«این تمدید تحریم ده ساله، اگر این بشود، قطعاً نقض برجام است بدون تردید و بدانند جمهوری اسلامی حتماً در مقابل آن واکنش نشان خواهد داد»[6]. با توجه به گرایش‌ مقاماتی در دولت ترامپ مبنی بر حفظ برجام مانند تیلرسون وزیر خارجه و متیس وزیر دفاع، کاخ سفید از اجرای سخت‌گیرانه این تحریم اجتناب کرده و معافیت‌هایی به شرکت‌هایی که علی‌رغم متن آن اقدام به سرمایه‌گذاری در حوزه‌های منابع نفت و گاز انجام دادند، اعطا کرد. ولی با خروج از توافق هسته‌ای و بازگشت تحریم‌های پیش از برجام، این تحریم‌ها نیز مؤثر واقع شدند.

تحریم کاتسا

در 27 ژوئیه 2017 سنای آمریکا با پشتیبانی سناتورهای هر دو حزب طرحی را تحت عنوان »مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم‌ها» با رأی 98 سناتور به تصویب رساند. این طرح ابتدا تحت عنوان «مقابله با اقدامات بی‌ثبات‌کننده ایران» تدوین شد ولی متمم‌های پیش از تصویب در سنا و مجلس نمایندگان، روسیه و کره شمالی را نیز بدان افزود. اولین بخش این لایحه، تحریم اموال و منع ورود به آمریکا برای هر شخص حقیقی و حقوقی است که در برنامه موشک‌های بالستیک و آن‌چه «سیستم‌های پرتاب تسلیحات کشتار جمعی» نامیده شده، همکاری کند. هم‌چنین «هر فردی که  هر نوع آموزش فنی، خدمات یا منابع مالی، توصیه یا دیگر خدمات یا کمک های مربوط به تأمین، فروش، انتقال، تولید، نگهداری و استفاده از تسلیحات متعارفی مانند تانک، خودروی زرهی، سیستم‌های توپخانه‌ای با کالیبر بالا، هواپیمای جنگی، هلی‌کوپتر جنگی، ناو، موشک یا سیستم‌های موشکی ارائه کند»، مشمول تحریم اموال و منع ورود به آمریکا و مجازات‌های اقتصادی است[7]. که البته در این بخش، اختیاراتی به رییس‌جمهور برای تشخیص مطابقت مجازات با منافع ملی آمریکا داده شده است.

مهم‌ترین بخش این تحریم، شمول سپاه پاسداران به دلیل حمایت از «نیروی قدس»، ذیل فرمان اجرایی 13224 می‌باشد. فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ با عنوان «توقیف اموال و جلوگیری از تبادلات افرادی که مرتکب تروریسم شده‌اند، تهدید به این کار کرده‌اند و یا از آن حمایت می‌کنند» تنها چند روز پس از حملات یازدهم سپتامبر به امضای رئیس‌جمهوری وقت، جورج بوش رسید. نیروی قدس در 25 اکتبر 2007 توسط وزارت خزانه‌داری ذیل این فرمان اجرایی قرار گرفته بود. کاتسا، دولت را موظف کرد تا هر فرد یا نهاد درون سپاه یا مرتبط با آن را که ممکن است بتوان ذیل فرمان اجرایی 13224 با برچسب‌ تروریسم قلمداد نمود شناسایی کند[8].

وزارت خزانه‌داری در راستای اجرای کاتسا، در 15 اکتبر 2017، کلیت تشکیلات سپاه پاسداران را ذیل این فرمان اجرایی به عنوان «حامی تروریسم» قرار داد[9]. کنگره برای جلوگیری از تضاد ظاهری با برجام، اولاً هیچ تحریمی با برچسب «عدم اشاعه هسته‌ای» وضع نکرد و ثانیاً به طور مستقیم از اِعمال دوباره تحریم‌های پیشین مانند تحریم بانکی، سوئیفت، کشتی‌رانی، بیمه یا نفت خودداری کرد. اما اولاً در شرایطی که پرونده موسوم به PMD ذیل برجام مختومه شده بود، بار دیگر اتهام تسلیحات کشتار جمعی را مطرح نموده و ثانیاً به بهانه‌های جدیدی مانند تروریسم و نقض حقوق بشر، امکان تحریم بسیاری از افراد و نهادهای سپاه یا افراد و نهادهای مرتبط با آن را فراهم کرد. این نکته با توجه به نقش گسترده سپاه و هم‌چنین جایگاه آن در ارگان‌های نظام، عملاً روزنه بسیار مهمی برای گسترش فهرست افراد و شرکت‌های تحت تحریم و به بیانی، افزایش دامنه ورود به «سیاه‌چاله تحریم» ایجاد نمود.

بنابراین عملاً به سه طریق مانع انتفاع اقتصادی ایران از توافق هسته‌ای می‌باشد: اولاً افزایش ریسک سرمایه‌گذاری خارجی در ایران؛ ثانیاً کاهش دامنه افراد و نهادهای فعال در حوزه مبادلات مالی و ثالثاً کاهش ورودی‌های ارزی به کشور منتج به نوسانات نرخ دلار و افزایش تورم. رهبر انقلاب در واکنش به تحریم کاتسا فرمودند: «امروز علی‌رغم همه‌ی قرارها، همه‌ی تعهدها، همه بحث‌های فراوانی که انجام گرفته، برخورد رژیم ایالات متحده آمریکا با این مذاکرات و با نتیجه مذاکرات، یک برخورد کاملاً ظالمانه، کاملاً قلدر‌مآبانه و کاملاً زورگویانه است. در مقابل این حرکت خصمانه دشمن … مسئولین باید به سردمدارانِ رژیمِ فاسدِ ایالاتِ متحده آمریکا اثبات کنند که به مردمِ خودشان متکّی‌اند و این مردم، یک ملّت مقتدر را تشکیل داده‌اند؛ باید اثبات کنند که ملّت ایران به برکت اسلام، زیر بار زور نمی‌رود … ملّت ایران محکم ایستاده، این را بدانند؛ در قضیه برجام، هر حرکتِ غلطِ نظامِ سلطه با عکس‌العمل جمهوری اسلامی روبه‌رو و مواجه خواهد شد»[10]. مخالفت با درخواست‌های مکرر دولت ترامپ برای مذاکره مجدد درباره توافق هسته‌ای و تغییر مفاد آن، سیاست اصولی نظام در برابر تحریم‌هایی از جنس کاتسا بود که اراده کاخ سفید برای تعمیم برجام به دیگر حوزه‌ها را به شکست کشاند.

تحریم سپاه

دولت ترامپ پس از ناامیدی از وادارسازی ایران به تغییر برجام، با خروج کامل و رسمی از این توافق، ضمن اِعمال مجدد تحریم‌های پیش از برجام، تحریم‌های جدیدی را با برچسب‌های غیرهسته‌ای اِعمال نمود که از مهم‌ترین آن‌ها الصاق سپاه به فهرست سازمان‌های به‌اصطلاح تروریستی بود. وزارت خارجه آمریکا در 8 آوریل 2019 سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را به فهرست «سازمان‌های تروریستی خارجی» افزود. ایالات متحده پیش‌تر در قوانین و فرامین جداگانه‌ای، بخش‌ها و افرادی از فرماندهان سپاه را با برچسب‌هایی مانند «نقض حقوق بشر« و یا «حمایت از تروریسم» تحت تحریم قرار داده بود. ولی این اقدام با الصاق کلیت سپاه به این فهرست در وزارت خارجه آمریکا، عملاً زمینه‌های تقابل واحدهای نظامی و امنیتی آمریکا با ایران را در غرب آسیا فراهم کرده است.

از منظر اقتصادی، چنین اقدامی تبعاتی تا حدی شدیدتر از تحریم کاتسا را در پی داشته است[11]. زیرا این بار هر شرکت، مؤسسه و فرد مرتبط با سپاه، نه صرفاً با ادعای حمایت از تروریسم بلکه به عنوان همکاری و ارتباط مستقیم با یک تشکیلات تروریستی، مجازات می‌شود. در واقع نه‌تنها پرسنل این سازمان، وابستگان و مرتبطان آن، تحت تحریم‌های به‌اصطلاح ضد تروریستی قرار می‌گیرند، بلکه نهادهای دولتی و حاکمیتی مرتبط با آن نیز تحت تحریم‌های جدیدی با این برچسب قرار خواهند گرفت. برای مثال، بانک مرکزی، وزارت نفت، شرکت ملی نفت و شرکت‌های پتروشیمی به بهانه اینکه پول حاصل از فروش نفت، در ردیف بودجه و اعتبارات سپاه هزینه می‌شود، تحت تحریم قرار می‌گیرند و تمامی بنیادها و سازمان‌های اقتصادی دولتی، حاکمیتی و خصوصی که سپاه پاسداران و یا وابستگان و مرتبطان آن، سهام‌دار آن باشند، نیز چنین سرنوشتی خواهند یافت. این تحریم، به بیانی روزنه‌ای گشود تا دولت ترامپ در راهبرد «فشار حداکثری» هر زمان که اراده‌ای برای افزایش فشارها داشت، بخشی از افراد و نهادهای مختلف در حوزه‌های پیمانکاری، صنعتی، تولیدی، بانکی، مالی و تجارت خارجی را تحریم و از مبادلات مالی آنان با خارج از کشور جلوگیری کند. علاوه بر اینکه، بعدها همان افراد و مؤسسات تحت تحریم به دلیل ارتباط با سپاه نیز، خود به اهداف جدیدی تبدیل می‌شوند که هر فرد یا نهاد مرتبط با آنان نیز با همان برچسب‌های به‌اصطلاح ضدتروریستی، تحت تحریم قرار بگیرند.

با توجه به اینکه این تحریم در آستانه یک سالگی خروج دولت آمریکا از برجام اعمال شد و کاملاً در چارچوب سیاست‌های این دولت علیه توافق هسته‌ای و در راستای افزایش فشار به ایران برای پذیرش یک توافق دیگر بود، دیگر این توجیه نیز مطرح نشد که اعمال این تحریم‌ها منافاتی با برجام ندارد، آنگونه که در اعمال تحریم‌های ایسا و کاتسا عنوان شد. این تحریم با برچسب «ضد تروریسم» عملاً تمامی منافع اقتصادی ایران از برجام، از فروش آزادانه نفت تا مبادلات مالی و بانکی و بیمه را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد.

رهبری انقلاب اندکی پس از بیانیه وزارت خارجه آمریکا در این خصوص، ضمن تبیین اینکه «این گربه‌رقصانی‌ها» به جایی نخواهد رسید، بیان داشتند که «مشکل آن وقتی حل می‌شود که ما بدانیم چه کار می‌خواهیم بکنیم و در راهِ آنچه می‌خواهیم انجام بدهیم، به معنای واقعی کلمه حرکت کنیم و شأن خودمان و نقش خودمان و تأثیر خودمان را بشناسیم و معیّن کنیم و پیش برویم»[12]. در همین راستا یک ماه بعد، در سالگرد خروج آمریکا از برجام، شورای عالی امنیت ملی، آغاز گام‌های کاهش تعهدات برجامی را اعلام نمود. سیاست‌هایی که بعدها به اهرم فشاری در دست ایران جهت لغو تحریم‌ها بدل شد.

جمع‌بندی

تعداد تحریم‌هایی که دولت آمریکا، به ویژه پس از خروج از برجام با برچسب‌های غیرهسته‌ای علیه ایران اِعمال کرده، بسیار بیش از این سه مورد هستند. تحریم برخی بانک‌های دولتی و خصوصی، خطوط هواپیمایی، کشتی‌رانی، صنایع آهن و آلومینیوم، نساجی و پتروشیمی و شرکت‌ها و بنیادهای تعاونی، از این جمله هستند که عمدتاً به دلیل ارتباط مالی و تجاری با سپاه پاسداران تحت تحریم قرار گرفتند. کمک به برنامه موشکی و یا سیاست‌های منطقه‌ای ایران، مهم‌ترین توجیهات وزارت خزانه‌داری آمریکا بوده است. اکنون ادعا می‌شود که مذاکره‌کنندگان آمریکایی حاضر هستند برخی تحریم‌های غیرهسته‌ای که علیه نهادهای اقتصادی اعم از مالی و تجاری وضع شده را برای احیای برجام لغو کنند. ولی تا وقتی که سه تحریم ایسا، کاتسا و الصاق سپاه به فهرست سازمان‌های به‌اصطلاح تروریستی پا برجا باشد، عملاً زمینه اِعمال مجدد تحریم‌ها و جلوگیری از انتفاع اقتصادی ایران به خصوص با منع سرمایه‌گذاری‌های خارجی وجود خواهد داشت.

منابع

[1] نامه رهبر انقلاب درباره الزامات اجرای برجام، 29 مهر 1394، قابل دسترسی در:

https://farsi.khamenei.ir/message-content?id=31168

[2] همشهری، آشنایی با قانون داماتو، 16 آذر 1395، قابل دسترسی در:

https://www.hamshahrionline.ir/news/354384

[3] تحریم‌های ایران، بخش خدمات تحقیقاتی کنگره آمریکا، 13 بهمن 1400،  قابل دسترسی در:

https://sgp.fas.org/crs/mideast/RS20871.pdf

[4] میزان، مهمان ناخوانده برجامی، 17 دی 1397، قابل دسترسی در:

https://www.mizan.news/fa/news/482571/

[5] دویچه‌وله، اوباما قانون تمدید تحریم‌های ایران را امضا می‌کند، 12 آذر 1395، قابل دسترسی در:

https://p.dw.com/p/2Tfaa

[6] بیانات رهبری در دیدار با بسیجیان، 3 آذر 1395، قابل دسترسی در:

https://farsi.khamenei.ir/speech-content?id=34995

[7] متن کامل لایحه تحریم‌های جدید آمریکا علیه ایران، 4 مرداد 1396، قابل دسترسی در:

khabaronline.ir/news/690814

[8] دیپلماسی ایرانی، آمریکا سپاه را جزء قانون کاتسا دانست، 22 مهر 1396، قابل دسترسی در:

http://irdiplomacy.ir/fa/news/1972426

[9] ندا سانیج، آیا آمریکا، سپاه را گروه تروریستی معرفی کرد، بی‌بی‌سی ‌فارسی، 23 مهر 1396، قابل دسترسی در:

https://www.bbc.com/persian/iran-41620554

[10] بیانات رهبری در مراسم دانش‌آموختگی دانشجویان علوم انتظامی، 26 شهریور 1396، قابل دسترسی در:

https://farsi.khamenei.ir/speech-content?id=37687

[11] فرهیختگان، ابعاد قانون کاتسا و اثرات آن، 15 دی 1399، قابل دسترسی در:

https://farhikhtegandaily.com/news/49992

[12] بیانات رهبری در دیدار پاسداران، 19 فروردین 1398، قابل دسترسی در:

https://farsi.khamenei.ir/speech-content?id=42209

دکتر احسان کیانی/ کارشناس سیاست خارجی